长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市，面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%。推进长江经济带区域扶贫开发，必将成为长江经济带区域协调发展新的经济增长点。如何围绕长江经济带开放开发战略，从财政政策和资金上推进扶贫开发工作，是当前财政部门面临的一项重大课题。

当前长江经济带扶贫开发财税政策执行面临的困难和问题

（一）财政政策执行碎片化。近年来，党中央、国务院以及各部委、长江经济带区域的各地省（市）委、省（市）政府出台多项扶持政策，投入大量资金，支持革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。但扶持政策和资金的来源渠道多，涉及发改委、财政、扶贫办、林业、农业等20多个中央、省级部门和单位，政出多门，条块分割，管理分散，扶贫项目和资金呈现小、散、乱的状况，以致协调工作难度大，集中财力、统筹使用难度较大，财税政策执行呈现碎片化。

（二）扶贫资金运行低效化。一是项目资金难以整合。扶贫项目资金管理条块格局依旧存在，仅扶贫资金就有整村推进、老区扶贫资金、雨露计划、精准扶贫、小额贷款贴息、以工代赈等七大类，都要求专人管理、专账核算、专款专用或实行报账制，但很难有效整合，难以集中财力办大事，有效解决扶贫帮困问题。二是项目资金配套难以到位。中央在下达项目资金计划时，均要求地方给予一定比例的配套资金，否则不予立项。为争取到项目，地方政府及有关部门只有承诺配套，但由于地方本级财力有限，在项目实施过程中无力保障配套资金落实到位。三是资金运行进度迟缓。项目资金大多是年初申报，资金下拨到位一般在二、三季度，造成项目建设等资金，错过了工程建设黄金季节，以致项目抢进度、抢速度，有的项目建设不得不跨年度实施，严重影响了项目实施进度和质量，同时项目资金长期滞留的现象也时有发生，难以发挥财政资金的使用效益。四是资金监管严重缺位。从项目申报、立项到资金配套、拨付、使用和后续管护等环节，缺乏有效的监督机制，资金管理与项目管理脱节，事前、事中监督缺位，事后监督流于形式，违法违规行为屡禁不止，屡查屡犯，也造成资金使用效益低下。

（三）扶贫开发投入短板化。一是扶贫帮困资金缺口巨大。据测算，当前解决1个绝对贫困人口的温饱需要投入1万元左右，帮助1个基本解决温饱的贫困人口脱贫致富需要投入8000元左右。按长江经济带11省市现有贫困人口计算，要在不足5年的时间里全面实现脱贫奔小康目标，扶贫资金缺口巨大，供求矛盾十分突出。二是生产性、公益性建设资金投入不足。革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区的农村产业现代化、防灾抗灾救灾、病虫害疫情防治以及食品安全、道路桥梁、环境整治、文化体育、医疗卫生、养老院福利院建设等方面，发展严重滞后，在资金投入上严重不足。农村路网、电网、水网、气网、物流网建设落后，贫困地区群众出行难、饮水难、住房难、看病难、就学难等突出问题尚未得到根本解决。

（四）脱贫致富任务繁重化。长江经济带地区贫困状况覆盖了所有省市（上海除外），呈现面大、量广、程度深的特点，扶贫任务艰巨。一是贫困人口多。据初步统计，按照国家2300元贫困线标准(2010年不变价），2015年长江经济带地区现有贫困人口（上海除外），约占全国贫困人口一半以上。二是贫困发生率高。由于长江经济带区域自然灾害常年频发，以致因灾、因病、因残贫困发生率较高。三是致贫返贫原因复杂。在现有贫困人口当中，大部分贫困群众生活在自然条件恶劣、生态环境脆弱、资源匮乏、抗御自然灾害和市场风险能力弱、发展滞后的老区、山区、库区，因病、因学、因灾、因残返贫人口较多。四是自我发展能力弱。大多数贫困户的收入主要来源于打工和务农，且生活在禁止开发的生态功能区，人均占有耕地、林地、水面等资源少，生产生活困难，交通不便、信息不畅，也制约了贫困户的发展与脱贫。

推进长江经济带扶贫开发工作的财政对策思考

（一）以长江经济带为依托，加强扶贫开发财政政策的顶层设计。一是统筹执行财政政策。按照新预算法要求，从源头上抓起，按照“扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准”和“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”的总体思路，以中央“一带一路”、长江经济带、长江中游城市群和革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区振兴发展等战略政策为依托，加大对整村推进、产业发展、民生改善、就业培训、移民搬迁、社会帮扶等扶贫财政政策的统筹力度，实行“一盘棋”式推进，充分发挥财政政策的聚集效应，突出精准扶贫、精准脱贫，构建大区域、大扶贫、大发展的格局。二是完善税收扶持政策。改革现有的税收结算方式，将上划收入即收即拨或就地缴入长江经济带贫困地区地方（市、县）金库，增强地方统筹调度资金的活力。支持长江经济带贫困地区税收帮扶，在现行分税制的财政体制下，加强统筹协调，可在长江经济带贫困地区先行一步，将中央企业和外地企业在长江经济带贫困地区所缴的中央税收实行属地化管理；加快推进消费税、车辆购置税、资源税、房地产税、环境保护税、个人所得税等改革，着力培育地方税系，壮大地方财力；对长江经济带贫困地区龙头企业从事农、林、牧、渔项目给予所得税优惠；对长江经济带贫困地区区域内企业进口自用设备、技术及配件、备件给予关税优惠；对长江经济带贫困地区区域内企业加速固定资产折旧、风险保障金以及扶贫捐赠项目给予税前扣除等；将注册地在长江经济带贫困地区内的企业在区外就地缴纳税收全额划拨所属的县市区，保持地方可用财力持续稳定增长，以加快推进长江经济带贫困地区建设发展。赋予长江经济带贫困地区地方政府一定的税权，在强化税收征收管理、落实“税收法定”原则的同时，允许长江经济带贫困地区政府根据本地实际情况制定实施细则或具体办法，因地制宜调整税基、税目、税率、减免等，促进长江经济带贫困地区振兴发展。

（二）以长江经济带为中心，清理、整合、规范扶贫开发资金。一是加强扶贫开发资金预算管理。以贫困人口数量、农民人均可支配收入、地方人均财力、脱贫时间等因素，统筹分配扶贫资金，并对上年度扶贫资金使用效益进行全面评估，科学提出分配方案，确保全面规范、公开透明，确保扶贫资金分配公平、公正、公开，防止暗箱操作。细化扶贫项目和内容，明确政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工，完善扶贫资金项目库，真正做到项目资金到项目、惠农补贴到个人，将扶贫资金全面纳入预算管理，强化预算约束。二是加大扶贫资金整合力度。以提高扶贫资金投入的科学性和使用的实效性为目标，制定国家层面的扶贫项目建设中长期规划，提出扶贫项目的安排原则和使用方向，实现扶贫资金跨年度、跨部门、跨层级的统筹整合，增强地方财政统筹调控能力，切实发挥财政资金的使用效益。三是发挥扶贫开发资金的杠杆作用。依托长江经济带、长江中游城市群等开放开发平台，充分利用长江经济带贫困地区资源，把整合资源、整村推进、连片开发、产业发展作为解决贫困地区经济持续协调发展的战略措施，实行综合治理、系统推进、集中突破，建立扶贫开发发展基金，实现扶贫资金的有效整合、有偿使用、滚动发展，充分发挥财政补助、“以奖代补”、价格补贴、贷款贴息等政策导向功能，充分发挥财政政策与金融政策有机结合的放大效应，激活社会资本多元化、多层次投入扶贫帮困，积极引导农业龙头企业、农村专业合作组织、种养大户带动贫困群众脱贫致富，努力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“大扶贫”格局。同时，以长江经济带产业转移为契机，加大对回乡创业大学生的奖励激励和农村劳动力的就业培训、技术培训力度，着力开发与提高贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力，以彻底摆脱并有效扼制贫困人口膨胀、生态恶化、经济贫困以及因灾、因病、因学返贫等恶性循环现象，加快长江经济带贫困地区可持续发展。

（三）以长江经济带为统领，加大扶贫开发投入力度。一是加大转移支付力度。对长江经济带贫困地区，进一步加大中央财政均衡性转移支付力度，提高转移支付系数。特别是在县级基本财力保障机制、国家重点生态功能区、集中连片特困地区扶贫、农业产业发展、财税体制改革等方面，实行重点倾斜，缩小地方标准财政收支缺口，切实增加地方可用财力。二是加大重大项目投入。对长江经济带贫困地区的重要基础设施、重大能源建设、重点生态建设和重大产业项目，要加大中央预算内投资和专项建设资金投入，在规划编制、审核批准、投资安排、资金补助、贷款贴息、扶贫搬迁等方面实行重点倾斜，优先考虑、优先对接、优先纳入、优先安排。三是加快产业发展和基础设施建设。加大对长江经济带贫困地区的农村危房改造、生产和产业发展、农田水利、道路交通以及城乡生态补偿等公益性项目建设方面的投入，提高公共服务能力和水平，加快振兴发展。

（四）以长江经济带为主线，推进扶贫开发项目资金支出绩效评价工作。一是强化财政投资评审。严把扶贫开发项目的立项、概算、预算造价和决算竣工等控制关口，强化财政投资评审，优化扶贫项目决策能力，维护项目预算的权威性，确保扶贫项目决策的科学性与及时性。二是加强扶贫项目资金跟踪问效。从对扶贫开发项目资金投入、过程以及结果等全程的绩效评价，充分利用好国家“以奖促治”和“以奖代补”政策，统一规范扶贫开发项目资金使用流程，及时了解扶贫开发项目资金支出的动态情况，推行绩效评价结果的应用机制。根据绩效评价结果，将扶贫资金实行国库集中支付给物资供应商或项目建设单位，确保扶贫开发项目资金的使用规范、安全、高效。

（五）以长江经济带为主轴，加强扶贫开发资金监督管理。一是对扶贫开发项目资金实行程序化管理。以长江经济带为主轴，对扶贫项目申报、项目质量、项目决算、资金管理使用及效果全程监督，建立扶贫开发项目资金会计报告制度，严格把好立项关、资金支出关和资金使用效果关、政府采购关，有效地堵塞管理漏洞，确保扶贫开发项目资金用在实处，取得实效。二是推行政务公开。全面推进扶贫开发项目和资金在财政政务公开网、扶贫网上公示公开，自觉接受群众监督，确保财政扶贫开发资金分配、使用过程公开透明。三是加强扶贫资金监管。对扶贫开发项目严格执行政府采购程序，实行专账核算、专款专用，按建设进度拨款，实行国库集中支付，安上“防盗门”和“安全阀”，实行扶贫开发项目资金结余财政统筹，确保扶贫开发项目资金用在明处，用在实处。同时，把好调查核实关、公示关、发放关、检查关，将各种惠农补贴按类别归并，由中央或省级财政部门集中一次性发放到个人，让国家惠农政策实实在在地惠及广大农民。

责任编辑 李艳芝