时间:2021-05-20 作者:王利民 (作者单位:浙江省嘉兴市公共资源交易中心)
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摘要:
近年来,绩效评价工作通过逐步纳入财政支出预算考核范围,得到了广泛认同,但在实际的财政支出绩效评价过程中,由于许多项目所获取的证据不具备充分性、适当性,绩效评价各环节之间缺乏明显的逻辑关系,评价结论可信度较低,不利于项目绩效目标的实现,导致财政支出绩效评价工作的推进相对滞后。对此,笔者认为,应该从完善绩效评价证据链着手,寻找合适的评价方法,保证评价结论得到充分、适当的证据支持,促进绩效评价工作有序、规范开展。
证据支持不足的主要原因
绩效评价证据支持不足原因是多方面、多层次的,本文只就与证据获取直接相关的主要原因说明如下:
(一)绩效评价综合层面
1.绩效评价一次性
一次性项目整个生命周期只进行一次绩效评价,且多数集中于项目建设完成次年,评价指标侧重于立项程序合规性、资金支出规范性,而对于以后各年度项目运行期间的产出效益评价不多。延续性项目的评价往往是项目首次评价的复制,对项目支出与绩效的累积性因素考虑较少。客观上,一次性绩效评价造成评价工作不能涵盖整个项目生命周期,证据不完整,评价结论难以反映真实的项目绩效。
2.绩效评价成本缺位
项目经费预算不包含...
近年来,绩效评价工作通过逐步纳入财政支出预算考核范围,得到了广泛认同,但在实际的财政支出绩效评价过程中,由于许多项目所获取的证据不具备充分性、适当性,绩效评价各环节之间缺乏明显的逻辑关系,评价结论可信度较低,不利于项目绩效目标的实现,导致财政支出绩效评价工作的推进相对滞后。对此,笔者认为,应该从完善绩效评价证据链着手,寻找合适的评价方法,保证评价结论得到充分、适当的证据支持,促进绩效评价工作有序、规范开展。
证据支持不足的主要原因
绩效评价证据支持不足原因是多方面、多层次的,本文只就与证据获取直接相关的主要原因说明如下:
(一)绩效评价综合层面
1.绩效评价一次性
一次性项目整个生命周期只进行一次绩效评价,且多数集中于项目建设完成次年,评价指标侧重于立项程序合规性、资金支出规范性,而对于以后各年度项目运行期间的产出效益评价不多。延续性项目的评价往往是项目首次评价的复制,对项目支出与绩效的累积性因素考虑较少。客观上,一次性绩效评价造成评价工作不能涵盖整个项目生命周期,证据不完整,评价结论难以反映真实的项目绩效。
2.绩效评价成本缺位
项目经费预算不包含绩效评价成本,说明现阶段尚未意识到项目绩效评价是项目建设的重要组成部分,不利于绩效评价工作的开展。受制于此,往往难以采取必要措施获取充分、适当的证据,甚至有一些对评价结论起关键支持作用的取证工作也因经费问题而搁浅。例如,某项工程的产出效益需要进行社会调查,组织专家论证,但当年预算并未安排相关经费,结果造成绩效评价相关指标的评分由评价人员凭主观判断完成。
3.绩效纠偏措施不到位
由于多数绩效评价工作集中于项目建设完成次年开展,滞后于项目预算编审、项目建设及部分项目运行期,证据的时效性大幅减弱,对被评价项目前期存在绩效目标偏离情况无法及时发现并纠正。加之一次性绩效评价负作用的叠加效应,对于项目后期运行不再采集相关证据,其产出效益难以评价,更谈不上对后期绩效目标偏离情况及时发现并纠正。上述现象充分反映出项目绩效纠偏措施不到位,并且反向影响证据采集。
(二)绩效评价操作层面
1.指标设计不合理
指标设计作为绩效评价的首要环节,对后续工作影响深远,而部分项目绩效指标设计却存在客观性、操作性不强等问题,并未考虑项目编审、建设、运行阶段的特点。例如,在指标设计时项目合规性、支出规范性、产出社会效益、经济效益、环境效益面面俱到,而不管后期能否获取充分、适当的证据和能否准确进行分值计算;评价指标不够细化,定性指标偏多,特别是产出社会效益、环境效益方面较为明显。
2.证据采集不充分、不适当
证据采集是核心环节,没有证据,绩效评价就是无米之炊。指标设计不合理会直接导致证据采集不充分、不适当,但有时合理的指标设计也未必能取得有效证据。此外,采集方法的不正确也会导致证据采集不充分、不适当。
3.证据分析与判断过程不严谨
在证据采集过程中,受外界因素影响,证据的相关性、可靠性难以得到充分保障。但是,有的项目在绩效评价过程中却对各类证据不加甄别,直接采信,导致后期分值计算失去必要的支持;有的项目不考虑证据的充分性,以偏概全。更有甚者,对从常理或加以简单的逻辑分析即可发现存在造假成分的证据也不予剔除。
4.分值计算不准确
绩效评价定性的结论一般以定量的分值为基础,这就存在不同指标分值权重的合理性问题。首先,每个项目对于立项的合规性、支出的规范性、产出的社会效益、经济效益、环境效益等指标侧重不尽相同,其分值如何分布对评价者的素质要求很高。其次,单项指标评分标准也存在弹性空间,最终得分易受评价者主观判断影响。实务中,作为自评项目,评价者往往是本单位工作人员,其客观性、独立性明显不足,很容易存在倾向给分。项目复评时,由于复评人员并未参与指标设计、证据采集等程序,在具体打分时也难以对自评不合理问题作出有效调整。
5.评价结论表述不完整
评价结论是项目绩效的最终判定,也是绩效评价工作的最后环节。有时一个项目的绩效很难用优秀、良好、及格、不合格予以完整表述,而表述的不完整直接导致问题被忽视。例如,有的项目达到了预期经济效益,但造成较为严重的环境污染;有的项目立项依据充分,预算执行到位,资金支付合规,但由于技术进步,项目运行时已处于被淘汰阶段;有的项目社会效益较好,但资金投入过大,甚至存在支出合规性问题;有的项目由于外围条件暂时不具备,效益尚未显现,但预期将会有重大进展。
完善绩效评价证据链的对策
通过立项与现状的差距分析,笔者认为,当前财政支出绩效评价工作的开展应该采取切实有效的措施完善绩效评价证据链,真正发挥绩效评价的作用。
(一)综合层面的完善
1.全生命周期评价
绩效评价作为一种专门的方法应覆盖整个项目生命周期,应连续开展绩效评价工作,至少按年度或生命周期不同阶段开展多次评价,反映不同时期绩效目标实现情况。基于绩效具有累积性的特点,项目越是长久,多次绩效评价得出的结论越合理。需要注意的是,在立项时即应根据项目特点基本确定绩效评价次数、时间,后续允许结合实际作适当调整。多次、全覆盖绩效评价的另一益处是有利于为真正落实项目终身负责制提供实证支持,进而提高财政支出效益。
2.绩效评价经费保障
应借鉴大型工程建设项目预算包含环境保护成本的经验,把绩效评价经费也纳入其中,具体金额视项目性质及预算支出额度而定。重要的是强化一种意识,即绩效评价是项目建设的重要组成部分,为了降低财政资金低效、沉淀、挤占、挪用、贪污风险,发生一定的绩效评价成本是必要的、合理的。在绩效评价经费使用过程中,可以结合证据链不同环节的特点,积极寻求高性价比的方式开展工作。例如,通过门户网站主动公开项目绩效评价有关信息、提供意见反馈专用电话与电子邮箱、微信公众号互动,保持与受益群体的多渠道沟通。甚至可以采用有奖征集方式,向公众广泛征求绩效评价指标、评价标准,鼓励提供有价值的证据,同时扩大绩效评价影响力,一举两得。
3.完善被评价项目自我纠偏机制
随着项目生命周期的逐步转换,外部环境的不断变化,项目预期绩效目标的实现难免有所偏差,对此需要及时采集证据,分析判断差异度与严重性,形成短期绩效评价结论,补正项目实施、绩效评价工作缺陷。事实上,按年度或生命周期不同阶段开展多次评价、保持与受益群体的多渠道沟通都有助于及时发现项目建设、运行偏离绩效目标的情况。此外,还需形成绩效评价修正程序,包括评价指标的重新设定、证据采集方式与范围的调整等。
(二)操作层面的完善
1.指标设计环节
(1)评价指标申报
评价指标申报是绩效评价证据链的起点,应确保其紧紧围绕绩效目标并有助于提升评价证据的可获得性、客观性。首先,通过对项目主要绩效目标、受益群体、生命周期、资金预算等概况的描述,确定项目类别。其次,针对项目生命周期的不同阶段设计评价指标。
(2)评价指标审核
评价指标审核通常由主管单位或相关政府职能部门负责,具有相对独立性。审核工作实质上是项目的一种先期评价,包括立项的合理、合规性,申报评价指标与绩效目标的相关性,证据的可获得性等。因此,评价指标审核工作除了采取集体讨论、专家论证等方式,还要征求社会意见,特别是民生类项目更有必要征求受益群体意见。指标审核的另一功能是发挥纠偏作用,建议项目单位调整或删除不合理的评价指标,补充完善评价指标体系。
2.证据采集环节
证据采集是整个绩效评价过程中与外部发生联系最多的环节,受外界影响较为明显。因此,证据采集首先要做好实施方案,明确采集什么、向谁采集、如何采集,作为工作底稿存档。在具体采集过程中,证据的指向必须围绕评价指标,比如需求调研有效性指标的证据必须能够反映供应商对客户需求广度与深度的理解,而不在于调研的次数,以确保证据的相关性;遵循同一评价指标的直接证据优于间接证据,外部证据优于内部证据,近期证据优于早期证据,书面证据优于口头证据的原则,以确保证据的可靠性;合理界定证据采集时间、空间范围,降低抽样调查风险,确保证据的代表性、充分性,防止以偏概全。
需要注意的是,为确保证据的证明力,除了获取证据本身外,还应记录证据取得方式、取得时间等信息;针对个别证据只能在项目建设、运行过程中获取的特殊情况,如道路建设期间噪音污染取证,绩效评价组成员必须做好本人或委托现场人员实施该程序的安排;证据采集需要考虑成本效益,但如果某项证据是得出绩效评价结论的必要条件,就不能以成本过高、难度过大为由放弃获取该项证据;证据采集应充分利用先进科技手段,提高证据采集效率。
3.分析判断环节
分析判断是绩效评价证据链中承上启下的环节。该程序除了是对证据的加工处理,还隐含着对证据采集工作的评价。例如,在对某一评价指标证据的充分性、适当性存在疑虑时,可以要求证据采集人员予以补正。为提高工作质量,证据分析判断应有一定的操作规范,一是以工作底稿的方式记录分析判断的依据、结果、程序实施时间、实施人员姓名;二是分析判断过程中禁止破坏、篡改证据本身记载信息;三是若对证据的证明力发生争议,应由绩效评价组负责人或全体成员就证据的适当性、充分性及取得程序的规范性再次审查并作出认定,必要时征询外部专家意见,审查过程与认定结果、理由应记录于工作底稿。
4.分值计算环节
分值计算是绩效评价证据链中主观性最强的环节。为降低主观不利因素干扰,首先,明确在指标设计阶段同步提出计分标准,说明赋分理由,并作为工作底稿组成部分;其次,向公众或受益群体公示项目绩效评价指标计分标准并征求意见,依据反馈信息对赋分权重作适当调整,也可以组织绩效评价专家集中讨论决定计分标准;最后,细化评分标准,缩小弹性空间。
5.评价结论环节
对于评价结论的表述应慎之又慎,笔者认为至少要做好以下两项工作:一是验证结论。《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定:绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开。因此,项目绩效评价结论也应公开。只有在公示未收到异议的情况下,才能出具绩效评价结论报告。反之,当公示期间收到异议反映时,则表明绩效评价程序得出的结论有可能存在问题,应进一步核实异议反映情况是否属实,若情况属实,还应当复核绩效评价过程的规范性,查找评价指标设计、证据采集、分析判断、分值计算环节存在的问题并启动纠偏程序。二是客观表述绩效评价结论。绩效评价结论除了确认优秀、良好、及格、不合格之外,还应说明主要原因。例如,绩效评价“不合格”哪里存在问题。如果是延续性项目,应该简要说明上一期评价结论并作相应比较,对项目未来绩效作出适当预测。
责任编辑 雷艳
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