时间:2021-05-20 作者:刘志刚|刘冠池 (作者单位:华北电力大学经济与管理学院清华大学电气工程系)
[大]
[中]
[小]
摘要:
2006年1月《可再生能源法》正式实施后,我国制定出台了一系列支持新能源发电的财政政策,在推进新能源发电发展过程中起到了重要作用。但是,从财政政策的实际效果看,也存在着许多突出问题,迫切需要采取积极有效措施加以解决,为推动新能源发电的健康、有序、高效发展提供强有力的保障。
新能源发电财政政策存在的主要问题
(一)系统性不足。尽管我国新能源发电的财政政策涉及新能源发电的多个领域,但明显带有碎片化特征,缺少整体性、系统性设计,而且大部分政策都是针对风电和光伏发电,关于生物质发电、海洋能发电和新能源发电技术创新方面的政策比较欠缺。同时,这些政策大多涉及发展改革、能源、科技、农业、环保、海洋等部门,许多资金通过公共预算安排划归这些部门分配,财政部门往往只起到资金拨付和会计核算的作用,造成财政资金分散化。由于各个部门之间在政策协调、沟通上不及时、顺畅,财政政策又要在一定程度上反映产业主管部门的要求,从而不可避免地带来政策之间的矛盾冲突,影响政策效力的发挥。
(二)支持范围有限。当前大部分新能源发电财政政策都是针对供给侧提供支持,对于传输、存储、消费等环节的支持力度明显不足。由于对新...
2006年1月《可再生能源法》正式实施后,我国制定出台了一系列支持新能源发电的财政政策,在推进新能源发电发展过程中起到了重要作用。但是,从财政政策的实际效果看,也存在着许多突出问题,迫切需要采取积极有效措施加以解决,为推动新能源发电的健康、有序、高效发展提供强有力的保障。
新能源发电财政政策存在的主要问题
(一)系统性不足。尽管我国新能源发电的财政政策涉及新能源发电的多个领域,但明显带有碎片化特征,缺少整体性、系统性设计,而且大部分政策都是针对风电和光伏发电,关于生物质发电、海洋能发电和新能源发电技术创新方面的政策比较欠缺。同时,这些政策大多涉及发展改革、能源、科技、农业、环保、海洋等部门,许多资金通过公共预算安排划归这些部门分配,财政部门往往只起到资金拨付和会计核算的作用,造成财政资金分散化。由于各个部门之间在政策协调、沟通上不及时、顺畅,财政政策又要在一定程度上反映产业主管部门的要求,从而不可避免地带来政策之间的矛盾冲突,影响政策效力的发挥。
(二)支持范围有限。当前大部分新能源发电财政政策都是针对供给侧提供支持,对于传输、存储、消费等环节的支持力度明显不足。由于对新能源发电的经济社会环境缺少分析,2011—2014年新能源发电呈现爆发式增长,造成目前供给相对过剩,消纳不足,大量发电能力浪费,降低了财政资金使用效益。从企业发展生命周期角度看,现行的财政政策集中于新能源发电的创立期,对发展期、成熟期和衰退期的政策支持比较缺少,政策周期与企业发展周期不匹配,支持的重点也不突出,造成了政策越位、错位、缺位现象交织存在,也带来了财政资金的浪费。在新能源发电技术研发方面,大部分资金都用于基础设施建设、引进成套设备和零部件、购买知识产权等,对鼓励科研人员开展新能源发电技术研发、试验、培训等方面的投入十分有限,影响了新能源发电技术水平的提升和自主知识产权的积累与开发。
(三)杠杆作用不明显。比如,当前我国对光伏发电、风电的装机容量都采取的是规模控制,在这种情况下,各地就难以根据本地区资源禀赋和技术基础状况因地制宜地发展光伏发电和风电,而是产生了“财政有补贴,不要白不要”的思想,不管有没有条件、效果如何,只要达到装机容量规模,获得光伏发电、风电补贴就行,致使财政资金成了竞相争取的“唐僧肉”,吸引社会资本加大新能源发电投资的作用效果有限。更有甚者,光伏电站或风电站建成后连一度电都没发就闲置了,但却获得了大笔财政资金支持,造成了财政资金的极大浪费。
(四)监督机制不健全。针对新能源发电财政政策落实执行和资金使用的系统化、科学化监督机制,比如绩效考核机制、预算评审和项目评审机制、信息公开机制、社会监督机制等还没有建立起来,尚未形成覆盖新能源发电研发、生产、传输、消费等全产业链的监督考核制度,造成了许多财政资金的浪费,新能源发电各项财政政策效力也没有得到全面发挥。
调整完善新能源发电财政政策的建议
(一)明确新能源发电财政政策原则
市场为主,政府引导。发展新能源发电需要充分发挥市场的作用,财政政策作为政府进行宏观调控的重要手段,着力点要放在加强对新能源发电的引导、规范市场秩序、加快培育和形成新能源发电产业链上,即解决“市场失灵”问题,实现财政政策支持与发挥市场在资源配置中的决定性作用的有机结合。
统筹谋划,突出重点。制定财政政策时既要充分考虑政策的整体性、全面性、有效性,注意与其他政策如产业政策、科技政策、金融政策、资源和环境保护政策、土地政策、人力资源政策等的协调,防止出现政策冲突;又要根据企业生命周期的不同阶段和产业周期不同阶段的特点,着力做好重点支持措施、分项支持政策的制定工作,使新能源发电各项财政政策环环相扣、彼此相融,发挥支持新能源发电发展的合力。
多措并举,注重创新。既要重视财政直接投入、专项资金支持、税收调节、政府采购等典型财政政策手段的应用,也要注重财政投融资、政府性基金、改革完善财政管理体制等措施的使用。在信息化、网络化时代背景下,还要注意发挥互联网、大数据等信息化技术手段的作用,使财政政策的制定、执行、评价与互联网、大数据有机结合,提高政策的效能。
公正公平,公开透明。财政政策要对市场主体一视同仁,不能搞双重标准,也不能模糊不清;要将财政政策根据法律法规的要求及时给予公开,及时让社会公众和利益相关方所了解、所掌握。通过财政政策的公正公平和公开透明,防止出现“政府失灵”,提高财政政策的实效性。
(二)扩大财政政策支持的范围
从新能源发电的类型看,财政政策要从现行的以支持风电、光伏发电为主导扩展到支持新能源发电全领域,包括风电、光伏发电、生物质发电、海洋能发电、小水电以及新能源发电技术研发创新等方面。在保持必要的战略储备和科技研发、泛核能应用需求的基础上切实减少对核电的支持,停止现在不必要的核电建设规划项目,实行对已建项目的合理搬迁,将核电项目建设在人烟稀少、条件具备的偏远地区,通过电网输送解决核电电力消纳问题。
从新能源发电发展的环节看,财政政策要从现行的以支持风电、光伏发电项目建设、电价补贴、销售优惠为主导扩展到支持科技研发、核心技术攻关、开展新能源发电科研项目的国际合作、鼓励优先使用新能源电力使用和出口、技术培训和消费者教育等方面。同时,对微电网、智能电网、能源互联网等新能源电力传输、调度、配置等项目给予财政政策支持。
从新能源发电产业链培育角度看,财政政策要从现行的以支持新能源发电自身发展为主导扩展到同时支持新能源发电相关上下游产业。比如新能源的开发、新能源发电设备与零部件制造、智能电网设备生产制造、储能系统设计安装、新能源电动汽车、智能家电、智慧农业、智能制造等领域,加快新能源发电相关产业链的形成与壮大,促进经济发展方式的转变。
(三)创新财政政策支持的方式
一是继续加强和完善财政直接投入、设立专项资金、税收调节、政府采购等现有的典型财政政策实现工具。根据新能源发电不同阶段的不同需求,不断对政策作出科学合理的调整,使财政政策始终与新能源发电的实际相契合,始终保持政策的引导性和公开公正公平性,发挥政府与市场两种优势,提高政策实施的效力。对于财政直接投入、专项资金支持,要改变过去直接将财政资金由财政或有关政府部门拨付给企业的方式,建立委托银行拨付财政资金给企业的新型拨付方式。通过引入委托银行参与财政专项资金发放机制,强化对财政资金的全过程监管。对于税收调节,要在现有增值税优惠、企业所得税优惠、关税优惠的基础上,按照“国家光伏扶贫”政策的思想原则和促进新能源发电供需平衡的原则,进一步扩大税收优惠的范围,对贫困地区新能源发电企业给予免税、减税、抵税等多种税收优惠;对新能源电力售卖企业、新能源电力使用企业给予增值税、企业所得税等税收优惠。同时,建立负向税收制度,对利用破坏和污染环境、对人民身心健康产生危害的电力产品,加重征收相关税额。
二是设立新能源发电产业基金。在确保国家重大项目、重点工程资金需求的基础上,将支持新能源发电的财政资金逐步向支持建立新能源发电产业基金方向转变。在这种方式下,财政部门提供一定的资金作为引导,吸引社会资本建立基金管理公司,基金管理公司按照财政部门签订的合作协议进行投资,采取市场化的方式选择需要支持的新能源发电及相关项目,财政部门负责对资金的运作按照协议和有关法律法规进行监督。通过财政资金基金化运作方式,实现政府资金的引导作用和社会资本的逐利目的有机结合,达到循环使用、资源节约和“四两拨千斤”的目的。
三是大力支持融资租赁、贷款担保、资产证券化、投贷联动等金融工具在新能源发电及相关领域的使用。全面加强与金融政策、金融工具的协调,对给予新能源发电产业发展融资租赁、贷款担保、银行贷款、资产证券化支持的金融机构实施财政贴租、贴保、贴息、奖励、补助等政策,对银行与投资机构采取投贷联动方式支持新能源发电发展的给予财政贴息,鼓励金融机构支持新能源发电发展。
四是鼓励现有燃煤发电企业、核电企业逐步转产转型,实现新能源电力的逐步替代。对现有燃煤发电企业、核电企业主动转产、减产的,在一定时期内给予一定奖励,奖励额度相当于奖励确立当年售电收入损失;对转产行业的经营收入给予一定的企业所得税、增值税等相关税收优惠。对于关停企业,在上述财政奖励支持的基础上,再给予下岗分流人员一定时期内的社会保障补助,提前退休、自谋职业者根据工作年限,采取就高不就低的原则再给予一次性生活补助。通过对燃煤发电企业、核电企业转产、减产和停产奖励,为新能源发电营造良好的发展空间,最终实现对传统化石能源和高危能源的过度依赖,增强能源供给的清洁性、环保性和可持续性。
(四)加强绩效评价与财政监督
一是加强新能源发电财政专项资金管理。开展新能源发电专项资金的预算、决算评审,健全资金管理制度,完善申报、拨付、监督、评价等工作流程,定期不定期开展财政专项资金检查。建立专项资金流动信息共享和检测系统,进行专项资金的全过程管理,使专项资金切实做到专款专用。
二是开展财政政策绩效评价。对每一项财政政策都要设定财政政策绩效目标。通过自主评价、委托第三方评价、召开财政政策绩效评价论证会等多种方式,对财政政策执行效果进行绩效评价。同时加强绩效评价结果的应用。对因政策制定不科学导致政策执行效果不达标的,要追究政策制定者和决策者的责任;对有关企业、个人弄虚作假、骗取、套取财政政策资金的行为,按照《财政违法行为处分处罚实施条例》及有关法律法规给予处理,同时追回已发放的财政资金,停发没有发放的财政资金。
三是积极推进财政信息公开。按照“预算公开、制度公开、流程公开”的要求,将所有新能源发电及相关财政政策、政策绩效评价结果以及政策执行的程序、要求等服务性信息及时给予公开,接受社会监督。建立财政违法违规“黑名单”制度,并与中国人民银行设立的失信行为“黑名单”对接,实现信息共享共用,同等效力,营造良好的财政政策资金使用诚信环境,减少财政政策风险。
责任编辑 韩璐
相关推荐