时间:2021-05-20 作者:白景明 中国财政科学研究院副院长
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摘要:
开栏的话
公开透明是现代财政制度的重要准则和基本特征。建立全面规范、公开透明的预算制度,是党的十八届三中全会提出的明确要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化、发挥财政基础和重要支柱作用的关键举措。近年来,我国各级政府、财政部门以及各部门在推进预决算公开方面做了大量工作,预决算公开的法律和制度框架逐步确立。为做好预决算公开的宣传工作,本刊从21期起开设“透明财政”栏目,诚邀各界来稿,及时报道中央及地方在预决算公开中取得的成绩和存在问题,探讨进一步推进预决算公开工作的做法和建议,以期帮助社会各界全面了解预决算公开,加快推进预决算公开透明。
2007年后我国政府预算公开不断取得突破性进展,制度安排从政策驱动转向规章约束,公开内容从专项信息转向预算全景,公开方式从信息发布转向信息阐释。2014年预算法大修,新预算法对政府预算公开的内容、时限、范围和责任追究做出了明确规定,由此,政府预算公开进入法治化轨道。然而需要注意的是,时至今日,各级政府的预算公开仍然高度不平衡,地方政府预算公开规范性与中央政府预算公开规范性差距较大,特别是一些地方政府根本就未公开预算,财政部对地方政府公开检查结果显示...
开栏的话
公开透明是现代财政制度的重要准则和基本特征。建立全面规范、公开透明的预算制度,是党的十八届三中全会提出的明确要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化、发挥财政基础和重要支柱作用的关键举措。近年来,我国各级政府、财政部门以及各部门在推进预决算公开方面做了大量工作,预决算公开的法律和制度框架逐步确立。为做好预决算公开的宣传工作,本刊从21期起开设“透明财政”栏目,诚邀各界来稿,及时报道中央及地方在预决算公开中取得的成绩和存在问题,探讨进一步推进预决算公开工作的做法和建议,以期帮助社会各界全面了解预决算公开,加快推进预决算公开透明。
2007年后我国政府预算公开不断取得突破性进展,制度安排从政策驱动转向规章约束,公开内容从专项信息转向预算全景,公开方式从信息发布转向信息阐释。2014年预算法大修,新预算法对政府预算公开的内容、时限、范围和责任追究做出了明确规定,由此,政府预算公开进入法治化轨道。然而需要注意的是,时至今日,各级政府的预算公开仍然高度不平衡,地方政府预算公开规范性与中央政府预算公开规范性差距较大,特别是一些地方政府根本就未公开预算,财政部对地方政府公开检查结果显示,2015年有56481个单位未公开2014年部门决算。这说明人们对预算公开的重要性依旧认识不足,没有把预算公开和预算编制、预算执行放在同等地位来对待。可见,今后继续推进政府预算公开,还应强化各级政府预算公开执行主体的思想意识。要做到这点,关键要从顶层设计角度阐释清楚为什么要公开政府预算。
政府预算公开制度历来是政府管理改革顶层设计的组成部分。1998年国际货币基金组织发表《财政透明度良好做法守则——原则宣言》时明确指出财政透明度是优化政府管理的一个方面。世界各国全面推开政府预算公开也是经济社会发展变革所使然。发达经济体在上世纪70年代后普遍推进政府预算公开的系统化和规范化,其宏观背景因素是经济步入低速增长轨道,财政赤字风险初露端倪,社会各阶层要求改革政府公共管理制度。我国开始推进政府预算公开时的宏观背景是社会主义市场体制初步建立,2012年以来政府预算公开的加速推进则是与全面深化改革关联在一起的制度变革。这说明,政府预算公开在我国同样是政府管理改革顶层设计的组成部分。但与欧美相比,由于历史发展阶段和社会政治制度不同,我国现在强力推进政府预算公开具有特定历史必然性和现实紧迫性。具体有三方面表现:回应公众关切
政府收支始终是公众关注的焦点问题之一。2000年之后,政府收支成为媒体报道聚焦点、学术研究兴奋点、人大代表询问点、普通公众热议点。之所以如此,主要原因有三:
第一,缴税换服务已成为主流意识。税收是多种所有制并存和个人收入市场化以及个人消费主权法定条件下处理政府与企业、个人之间分配关系的基本方式。1984年我国建立完整的税制,原因就是当时开始允许多种所有制并存且开放国门引进外资,同时,又启动市场化导向的收入分配改革和流通体制改革。其后,我国不断改革税制,原因是非公有制经济规模逐步扩张到超过国有经济规模水平且市场体系走向完整化。时至今日,我国形成了相对完备的货物和劳务税、所得税、财产税三大税类并存的税收体系。其中货物和劳务税占比57%左右、所得税占比33%左右、财产税占比10%左右。这几年把所有人都卷入了税收洪流之中。人们或是因生产经营活动纳税,或是因所得纳税,或是因消费承担税收,没有人能不面对税收。然而这使人们都在问为什么要交税?对此,政府明确解释说税收取之于民、用之于民。在社会运转过程中,公众也确实感受到了公共产品的不可或缺性。因此,人们树立了缴税换服务的主流意识,认为有权力知道缴税究竟换来了多少和何种质量的公共服务。
第二,公众对政府寄予厚望。改革后我国逐步走上了市场经济轨道,随着市场化范围的扩大和程度的加深,效率导向的收入分配的固化,以及经济增长资本驱动的强化,全社会利益诉求的分化逐步显现为利益集团公共产品需求的分化,但有一点是相同的,即都希望实现公共产品享用最大化。低收入群体要求政府提供的义务教育、基本医疗服务、低保等水平不断上移,提高保障水平,中等收入阶层要求政府提供更多的发展型公共产品,如高质量的高等教育、公共安全等,高收入阶层要求政府创造优良的投资环境并强化资本所有者权益保护制度。因此,所有人自然都非常关心政府资金流向,都要从自己的公共产品享用经验来评判政府预算的合理性,因而也就要求政府把账目公开。
第三,公众参政议政意愿强烈。历经三十八年的改革开放,我国社会发展日新月异。特别是人口素质结构发生了重大转变。目前受过高等教育人数占总人口比重已达10%,其中大部分属于劳动人口。同时,城镇人口已超过农村人口,高达7.7亿,其中有2亿是农村转移劳动力人口。此外,我国已进入网络社会,上网人数突破10亿。在这种背景条件下,社会各阶层都产生了强烈的参政议政意愿,希望把自己的意见转化为制度和政策。政府预算是国家大政方针的体现,是公共产品供给的资金表现形式。对此,公众已认识到位,都试图通过审视预算来了解国家意志和政策导向并基于此提出建议。
执政为民是中国共产党的执政纲领。回应公众关切是实现执政为民的基本条件。既然公众关切政府预算,那么政府就应该公开预算。做到这点,不仅会切实保障公众的知情权,更重要的是能够澄清事实、消除误解。在过去一段时间里,由于政府预算不公开,人们产生了种种猜测,甚至认为政府在有意识隐藏什么,一些推测性数据主导了公众意识,如财政资金大头用在了支付行政成本上,更为可怕的是一些故意混淆视听的观点广为传播,损害了政府形象。同时,政府预算信息封闭也造成了体制内认识不统一,干扰了各级政府和部门政策执行力的统一。比如部门预算信息和中央对下转移支付信息的封闭加剧了部门间和地区间的财力猜测进而促使各部门和各地区在预算外谋取财力以自行其是。近年来政府预算公开逐步完整、细化,公众关注的数据了然于世,一些推测性数据的真实性自然被击破,由此而得出的结论自然也就失去了“市场”。
加速预算管理改革
深化预算管理改革是当前新一轮财税改革的“基础设施”。路径选择是深化预算管理改革必须破解的难题,其中至为关键的是从何处切入展开改革。这涉及到切入点选择的指导思想。政府预算是政府为社会提供公共产品的资金配置计划,社会公众是否认可政府预算当然是首先要解决好的问题。深化预算改革目的也就在于让社会公众认可政府预算、理解政府预算、支持政府预算。所以,改革预算管理首先要解决公众最为关心的问题,由此层层递进全面推开改革。
既然如此,政府就要创造条件让公众反映对政府预算的看法,摆出自己的关注重点并说明理由,从而找到顺应民意的政府预算改革切入点。预算公开是对政府收支的列示。只有公开了预算,公众才能知道资金的去向和来源,才能发现问题并提出如何解决问题。由此,政府也才能知道什么是公众的基本切身利益,社会各个利益集团的诉求是什么,彼此间的差异是什么,怎样解决问题才能符合大多数人的利益。
近年来,政府预算管理改革不断取得突破性进展,得到了全社会的高度赞扬,人们普遍反映改革切合民意。究其原因,关键是预算公开使政府找到了顺应民意的改革切入点,从而使改革真正成为创造人民满意的预算制度、建立人民拥护的支出政策体系的制度变迁。这突出表现在长期以来公众高度关注“三公支出”,每当公开预算时,人们首先评价“三公支出”增减情况。这向政府明示了公众对政府预算优劣的评价标准,体现出了公众对公共产品供给投入产出效率的基本要求。因此,“八项规定”出台后,以“八项规定”精神为依据,公务支出管理改革成为本轮预算管理改革的重头戏第一幕。在不到三年的时间里,出台修改后的《会议费管理办法》《中央国家机关差旅费管理办法》《培训费管理办法》《因公临时出国经费管理办法》等多项公务支出管理制度并落到实处。同时还推出了办公用房管理和公务用车管理两大改革。这些改革都是解动多方利益、多年研究悬而不决的改革。在如此短的时间里能够完成彰显出壮士断腕精神。其后的依规问责大面积严肃处理违规事件又使改革扎实落地形成长效机制。这充分说明把预算公开反映的公众聚焦点与向纵深挺进预算改革相结合,是建立与国家治理体系和治理能力现代化融为一体的现代财政制度的先决条件。
目前预算公开不断完善。在这一过程中,公众又提出了一系列新的问题,如财政支出绩效如何。为此,2016年公开2015年中央决算时又增加了项目支出绩效典型案例。这再次说明恰恰是预算公开起到了推动预算管理改革的作用。因此,我们应继续借力预算公开,让公众关切热点和社会评价形成挤压预算改革的不可抗力,使改革不停步,最终搭建起现代预算制度。
让公众理解财政困难
历经38年高速经济增长我国财力总规模已跃全球第二。目前我国年度政府收入已超过20万亿(四本预算收入总和),按现价汇率折算为3万多亿美元,接近德国GDP总额,超过英、法、意大利等老牌资本主义国家的GDP总额。这一财力规模极易使人产生我国的公共福利水平能够向发达经济体看齐的印象,抱怨我国公共福利水平低,强烈呼吁增加民生投入。然而人们很少细算账,没有看到我国人均财力仅为2500美元,不到美国的1/10、欧洲国家的1/5、日本的1/6。这表明我国根本不具备公共福利水平短时间内超越发达经济体的条件。目前我国经济社会发展又进入新的阶段,财政支出压力剧增,要兼顾保民生增长和稳经济增长双重职能的强化,同时还要减税降费,这是发达经济体未增遇到的难题。他们长期以来只保公共福利增长而不保经济增长,当前财政又实行紧缩政策尽可能压缩赤字。正是因为财政职能范围宽,近年来我国财政赤字连年跳增30%,赤字率已达3%,且还要发行3万多亿元的置换债的情况下,各方面仍高呼财政困难与日俱增。显然,我们现在必须既要强调惠民生、稳增长,又要正视困难兼顾需要与可能的平衡。
政府预算公开可以让公众全盘了解财力状况、财政政策取向和政府财力能够支撑多大支出需求。特别是当前我国又在实行减税政策。2016年减税高达5000亿元,相当于自动放弃四个百分点的税收增长率。通过预算公开,让公众清楚地了解这点,知道收入可能性边界在收缩,认识到财政风险在积聚。进一步讲,只有公开预算,公众才能知道当前的公共资金能够办多少事,才能够理解政府支出政策选择的科学性和可行性,才能够支持政府预算。
责任编辑 李烝
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