我国国民收入分配格局既具体体现为经济成果的分配方式和公平性，又直接或间接地影响经济增长的动力、持续性和社会和谐。税收作为国家参与国民收入分配的重要工具，在调节国民收入分配方面发挥了积极作用，但也存在明显的不足。近几十年来，国民收入增速明显高于城乡居民收入增速，居民收入比重的下降意味着政府和企业参与国民收入分配的比重在上升。在优化国民收入分配结构中，税收体制机制的缺位有可能导致政府非规范收入的扩张和个人收入分配差距的拉大，而税收体制机制的越位则更可能带来企业与居民负担的加重和国民收入分配结构的扭曲。因此，强化税收对国民收入分配的调节作用，需要全面适时地把握税收职能范围及其调节方式，既要防止越位的弊端，又要弥补缺位的不足。

现行税收制度在调节收入分配方面存在的问题

我国地方税税种虽然数量多，但收入规模均偏小，真正意义上的分税制财政体制下地方的主体税种尚未完全建立。现行分税制财政体制仅仅解决了中央与省级政府的税收分享问题，而对于省以下各级政府的主体税种及税收分享体制则缺失，使得地方政府缺乏通过规范税收渠道满足其财力需求的体制保障，在一定程度上刺激了地方通过非规范方式获取财政收入的行为动机。这种非规范化财力汲取方式在事权责任不断加大的情况下，又难免带来非税收入规模的增大，导致企业和居民总体负担沉重。从政府收入的总体格局看，虽然近年来我国税收收入保持着高于GDP的增长速度，但是我国当前宏观税负水平依然相对偏低，而非税收入负担则相对较高。

（一）加大了国民收入向政府部门集中

现行税制结构存在经济性重复征税问题，在一定程度上加大了国民收入向政府部门的集中。近10年来，我国实施的一系列重大税收制度改革大都体现了以减税为主的改革方向，如农业税的取消、企业所得税两法合并、增值税转型等，而纳税人的税负感却依然偏高，税收超GDP增长的状况依然持续。其中有征管措施加强、统计口径差异等合理性因素，但也存在着一些经济性重复征税的制度性原因。例如，现行企业所得税与个人所得税之间就股息分配存在着重复征税的问题，企业已税股息在向投资者分配后，在投资者环节还需负担个人所得税税款，造成对同一笔所得征收两次相同性质的税收，既提高了政府税收的集中度，也不利于引导鼓励企业利润向个人分配转移。

中央与地方的税收分权体制尚待改进。有必要将税收收入分享体制深入至省以下各级地方政府，赋予其适当的税收收入分享权，强化其按照规范途径获取财政收入的体制保障，以此缓解其向企业和居民收费的财力需求；积极推进税收体制中的经济性分权改革。省以下地方政府行政性分权色彩的消除，必须要以经济性分权的基础为保障。也就是说必须要建立适应省以下地方政府的主体税种；还必须建立起有效的法律性分权基础，适度改变税权控制过于集中的状况，以赋予地方在一定范围内因地制宜调节税源、配置财源的能力，从而有利于缓解消除地方政府缺乏税权而强化费权的动机。

（二）不利于提高劳动报酬在初次分配中的比重

提高劳动者报酬占国民收入的比重，关键是要形成有利于就业改善和劳动者收入增长的经济结构布局，包括通过优化产业结构，促进劳动力就业岗位的增加；通过优化区域结构，促进经济欠发达地区劳动者收入的提高；通过优化城乡结构，促进农村劳动力收入的增长。当前我国居民的收入来源仍以劳动报酬收入为主，财产性收入比重较低，一方面要积极发展和完善劳动、资本、技术和管理等要素市场，扩展居民除劳动者报酬以外的其他收入来源，提高居民收入总量；另一方面，针对劳动报酬份额在短期内难以提升的情况，积极采取如提高最低工资、保护劳动者在劳动市场合法权益、提高劳动者相对谈判能力等手段和措施等，缓解劳动报酬份额下降的态势。立足于这些目标完善相应的税收制度，是税收促进初次分配改善的根本所在。除此之外，改进完善专门针对于扩大就业再就业的税收制度也必不可少。当前的重点是要整合现行促进就业再就业的税收优惠政策，扩大优惠对象、改进优惠方式，将包括农民工、大学毕业生在内的所有需要就业扶持、符合一定条件的就业困难人员纳入政策支持范围。适当提高个体工商户增值税和营业税起征点，更好地促进个人自主经营、自主创业。

（三）对高收入者的调节力度不够

现行税制对个人收入分配调节的不足，在一定程度上不利于个人收入差距的缩小。由于受各种因素影响，高收入阶层的个人所得税难以有效征收到位，中低收入阶层成为了交税主力。总体来看，税收调节体系尚不健全，税收调节环节尚有所疏漏。主要表现为：在调节领域上，主要是针对再分配领域的调节，而对初次分配领域的税收引导不够，就业再就业税收激励范围相对偏小，不利于通过促进就业扩大来提高居民收入参与国民收入分配的比例；在调节对象上，主要是针对个人流量收入进行调节，而对个人存量财富的调节力度则相对不足，特别是房地产税制尚未健全，不利于缩小个人之间财富占有的差距；在调节环节上，主要是针对个人收入取得环节进行调节，而对个人收入支出环节的调节力度不够，既存在着对高消费行为调节不足的问题，也存在着对居民基本生活消费税收鼓励不够的情况。

促进优化国民收入分配格局的税收政策建议

（一）完善税收制度，优化税收调节收入分配的长效机制

加快启动个人所得税改革，改善对个人流量收入的税收调节。目前，我国工资薪金所得个人所得税的费用扣除标准，基本接近全国城镇职工平均工资水平，单纯继续提高这一标准，真正的低收入者难以从中受益，而高收入者将得益更多。因此，从公平收入分配的角度，当前更为迫切的是加快推进综合与分类相结合的个人所得税制度体系的改革。在改革全面推行还存在一些重大管理难度的情况下，可考虑先对一些应税所得项目进行简化合并，并对工资薪金所得税率结构进行调整，减少税率级次，拉开税率级距，降低最低税率水平，并提高低档税率对应的应纳税所得额标准，在更好地发挥个人所得税调节收入分配作用的同时，为全面推进综合与分类相结合的个人所得税改革创造条件。此外，还要强化对高收入阶层个人所得税的征收管理。建立高收入阶层的专门档案，及时追踪其经济活动和收入情况，实行重点监控管理。

（二）完善激励性政策，增加中低收入者可支配收入

统一制定并给予企业流转税方面适度的税收减免，长期以来被地方政府作为优惠政策招商引资的手段，可以降低企业税收负担、提高企业经济效益。同时，我国政府收入税比重低于发达国家和大部分发展中国家水平，通过完善个人所得税和企业所得税征管体系，提高政府收入税比重，可以增强政府的收入再分配能力。同时，加快推进社会保险费改税，更好地为改善低收入群体生活提供资金保障。目前，全国已有20个省市的社会保险费由税务机关负责征收，有必要进一步充分利用税务机关征管网络完善、征收手段健全的优势，逐步扩大税务机关征收社保费的覆盖面，并在此基础上，创造条件，积极推进社会保险费改税。针对现行社会保险制度中五个险种的发展水平，考虑到失业保险和工伤保险制度设计较为规范并在全国统一执行，可先对其实施费改税。待条件成熟时，再将其他险种纳入进来。

（三）完善限制性政策，调节高收入群体过高收入

稳步推进房地产税制改革，加大对个人存量财富的调节力度。虽然从理论上讲，房地产税制的改革对抑制市场过度投机和投资会起到一定的作用，但是这种作用是有限的，而且其作用发挥的大小还会受到多方面市场因素的约束。实际上，在市场供求关系不能改善、土地财政依赖不能彻底缓解的情况下，单纯依靠房地产税制改革难以取得有效抑制房价的效果。改革目标所设定的房地产税制，其真正固有的调控功能更多的应该是对个人存量财富分配进行调节。因此，在推进这项改革中，应将此作为主要调控目标。改革的重点是建立房地合一并按评估值征税的新型房地产税制，以此构建合理调节存量财富分配不公的税收机制，弥补现行税制存在的不足。积极改进个人消费税收制度，强化对居民消费行为的调节引导。一方面，应加大对高消费行为的税收调节力度，如提高大排量汽车消费税税率等，更好地在消费环节实现税收对收入分配的调节。另一方面，可以考虑免征农产品流通环节增值税，促进农民增收；同时，参照欧盟一些国家的通行做法，降低居民基本生活食品的增值税税率，既促进居民消费的扩大，又让基本生活消费倾向较高的低收入群体更多地从中受益。

（四）强化国际税源监控，加强对高收入者和国际税收的征收管理

加强涉外税收征收管理，既是依法征税，组织收入的需要，又是维护国家权益，服务对外开放的需要，也符合依法处理偷税、漏税、避税的国际税收惯例。实行税务登记备案制度，从源头上及时掌握跟踪纳税人的跨国(境)投资、交易等行为；建立国际税源日常申报制度，重点完善居民企业跨国交易申报、非居民税收和预提所得税申报报告制度，建立健全国际税源数据库；加强税收协定执行的监督和管理，开展税收协定执行情况的专项检查，防范税收协定滥用；要加强部门配合与国际合作，建立健全与相关部门的信息交换机制，掌握跨国纳税人的第三方信息；在利用好税收征管信息系统、涉外企业所得税汇算清缴数据系统等已有软件基础上，开发相关软件，提高国际税源信息获取和监控的效率。

责任编辑 李艳芝