时间:2020-02-11 作者:闫娟 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
林业兼具生态、经济和社会三大功能,是促进人口、经济、社会、环境和资源等协调发展的国民经济基础性产业和社会公益事业。为了加快林业发展,新一轮集体林权制度改革要求在完成明晰产权、分林到户的主体改革基础上,加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转,通过森林资源的优化配置实现林业的适度规模经营,进一步提升林业生产力水平。但是,由于林业的公共产品属性、林业资源的稀缺性以及林业培育经营特点等因素影响,林业资源由市场配置存在严重失灵现象。作为弥补“市场失效”的重要手段,公共财政对于集体林权制度改革的作用主要在于厘清旧的生产关系,并为新的制度建设提供资金,从而调整原有的利益关系,推进市场的形成和建设,最终实现森林资源配置的最优状态。
公共财政视角下集体林权流转的困境分析
(一)资金缺乏限制林权流转规模的扩大。新一轮集体林权制度改革建立了林地和林木的资产交易市场。林地和林木资产收益权的确定和收益方式的多样化使林农对林业经营长期规划更有信心,投入需求随之增加。然而,个体林农或林业企业的资金有限,规模大、周期长、收益慢、风险高的林业投资往往也成为限制林权流转主体扩大经营规模的最大障碍。当前,我...
林业兼具生态、经济和社会三大功能,是促进人口、经济、社会、环境和资源等协调发展的国民经济基础性产业和社会公益事业。为了加快林业发展,新一轮集体林权制度改革要求在完成明晰产权、分林到户的主体改革基础上,加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转,通过森林资源的优化配置实现林业的适度规模经营,进一步提升林业生产力水平。但是,由于林业的公共产品属性、林业资源的稀缺性以及林业培育经营特点等因素影响,林业资源由市场配置存在严重失灵现象。作为弥补“市场失效”的重要手段,公共财政对于集体林权制度改革的作用主要在于厘清旧的生产关系,并为新的制度建设提供资金,从而调整原有的利益关系,推进市场的形成和建设,最终实现森林资源配置的最优状态。
公共财政视角下集体林权流转的困境分析
(一)资金缺乏限制林权流转规模的扩大。新一轮集体林权制度改革建立了林地和林木的资产交易市场。林地和林木资产收益权的确定和收益方式的多样化使林农对林业经营长期规划更有信心,投入需求随之增加。然而,个体林农或林业企业的资金有限,规模大、周期长、收益慢、风险高的林业投资往往也成为限制林权流转主体扩大经营规模的最大障碍。当前,我国林农或林业企业的林业经营资金投入主要来源于自有资金,财政投入资金不足、财政补贴标准偏低、林业融资困难、融资渠道单一等诸多问题与林权流转规模扩大之间的矛盾更加突出。
(二)服务体系不健全制约林权流转市场的发育。林权流转实践中出现的流转双方信息不完全、不对称,林权不规范流转以及流转价格不合理等问题,严重制约了集体林权的顺畅流转。导致这些问题发生的根本原因在于当前林权流转过程中起关键作用的信息咨询及服务机构严重缺位。林权登记管理中心、林权交易信息平台、森林资产评估机构及其他中介服务机构等,主要为林权流转提供从政策宣传、市场信息发布、价格咨询到资产评估再到合同签订等一条龙服务,对于形成公开、公平、公正、自由的林权交易市场竞争环境有不可或缺的作用。但鉴于其公共(或半公共)服务属性,市场主体不愿介入或无力介入相关机构的搭建,导致这些机构的建设存在极大的缺口,严重制约集体林权流转市场的发育和完善。
(三)监督管理不到位加速林权流转秩序混乱。集体林权流转的目的在于实现森林资源资产变现,优化配置资源,形成适度规模经营,进一步解放和发展林业生产力,并且这种林权流转追求的经济价值是以保证生态价值为前提的。然而,随着集体林权制度改革的深入开展,林权流转过程中出现了种种违规行为,如林权流转不规范引发的林权纠纷、林农失山失地;林地流转后其性质和用途的改变;林权流转收益分配不公平、用途不规范等。这些问题都是市场主体追求利益最大化以及缺乏政府适度监管的结果。因此,林权流转过程应当受到公共权力的约束,充分发挥公共财政在林权流转中的宏观调控职能,维护林权流转有序、规范进行。
公共财政引导集体林权流转有序规范进行的对策
新一轮集体林权制度改革将林权置于市场大环境中,期望通过林权流转优化配置林业资源,推动林业适度规模经营。在此过程中,公共财政应当以努力构建林地流转的市场机制为目标,做到合理定位、引导市场、服务市场,促成市场经济大环境下林权的顺畅流转,并依靠制度建设保障其长效运行。
(一)加大林权流转财政投入力度。首先,逐步扩大造林补贴和抚育补贴规模,建立健全造林补贴和抚育补贴政策,提高森林生态效益补偿标准,推进多渠道筹集补偿基金来源,形成与林业生产和经营要求相适应的财政补偿机制,从源头上解决林农营林的资金困难,同时加强对各项资金和补贴使用的追踪和监督,开展绩效评价,保证其效果的充分发挥。其次,借鉴农村土地流转财政投入机制,积极探索林权流转财政投入补贴机制。在省级层面设立林权流转扶持专项资金,各地方政府按一定标准安排配套资金,鼓励林权流转及培育林业规模经营,并积极争取中央财政资金的支持。再次,加快推进国家政策性森林保险制度的建立和完善,扩大补贴政策试点范围,提高中央财政的保费补贴比例,建立森林保险风险补偿机制,化解或降低林农经营林业的风险,增强林权流转后续活力。
(二)拓宽林权流转融资渠道。在加大政府财政投入的同时,要不断拓宽林权流转资金来源渠道,充分发挥财政的导向功能和杠杆作用。一是提高财政对林业贷款的贴息扶持力度,加快林地信贷担保体系建设,继续推进和完善林权证抵押贷款、林业小额信贷、林农联保贷款以及林业担保贷款等多种贷款方式的发展,鼓励金融机构积极探索开展公益林信托担保、公益林补偿金质押、村级担保合作社等贷款新业务,制定符合林业生长周期的并且适用于各类林农需求的贷款金融产品。同时,通过政府出资建立风险补偿基金、加大对金融机构税收优惠力度等方式调动金融机构推进林业贷款的积极性,并强化对林权抵押贷款不良资产的处置。二是充分挖掘农村信用社作为农村政策性金融机构的服务能力,大力发展由政府支持的面向农业的商业化金融机构,通过积极的政策调控来实现对合作制组织的低成本资金支持。三是探索建立公私合作新模式,通过政府投入的引导,吸引社会资金转化为林业产业资本。逐步形成以政府投入为导向、信贷投入为依靠、社会资金和外资投入为重要来源的多元化的、稳定增长的投入体系,引导、鼓励和规范工商资本、银行资本、民间资本投入林权流转,缓解和消除林农营林“融资难”的瓶颈,推进林业规模化经营。
(三)健全集体林权流转公共服务体系。在完善现有相关政策和法律法规基础上,公共财政应当对林权流转服务体系的建立给予扶持,推动林权流转市场的健全和完善。首先,积极推进统一、科学、公开、规范的林权交易规则的研究制定,实行政府投资或者公共服务中央财政补贴政策,促进各地林权流转市场中硬件设施和信息网络的建设,形成突破区域限制的立体化、网络化服务平台。完善林业资产评估体系及林地和林木流转价格形成机制,建立林地流转指导价格发布制度和林权流转信息公开服务,形成集政策宣传——法律咨询——信息发布——资格审核——资产评估——合同签订——合同备案等步骤为一体的服务体系。鼓励和引导家庭承包主体在公开市场上进行林权流转,逐步完善林权流转有形市场的建立。同时,通过财政扶持、信贷支持、税收优惠和用地优惠等多种扶持政策推进具有带头作用的、运作规范的林业行业协会、林业专业合作组织等的建立,充分发挥其在林权流转过程中的桥梁作用和服务功能。此外,各级政府还应通过建立服务机构准入制度和考核机制的方式进行监督,并采取财政补贴或税收优惠的形式激励优秀的中介服务组织,促进其带动行业发展,提升行业整体服务质量。
(四)完善林权流转保障机制。在林权流转保障过程中,公共财政职能的发挥应当更加侧重于引导和监督管理。首先,加大对政策法规、典型案例及经验做法等的宣传力度,强化对林权流转管理服务人才的引进和培训制度,中央和地方政府上下配合建立起全国统一的林权流转市场诚信数据库和监管服务平台,保证林农合法权益不受侵害。各地财政部门应当加强规范林权流转收益用途,已承包到户的林权流转收益归转出方所有,集体经济组织经营的林权流转收益归本集体所有,纳入农村集体财务管理,按照统一规范、公正合理、公开透明的原则用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业,并接受集体组织内部成员的监督。
责任编辑 李艳芝
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