时间:2020-02-11 作者:王小林 国务院扶贫办信息中心副主任
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摘要:
编者按:
2015年底的中央扶贫开发工作会议吹响了脱贫攻坚战的冲锋号。为实现到2020年全国7000多万农村贫困人口全部脱贫的目标,各地财政部门积极响应中央号召,以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度,助力脱贫攻坚全面推进,积累了大量鲜活的经验,闯出了一条条各具特色的精准扶贫、精准脱贫之路。本期专题重点选取了部分省市经验加以推广。
《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出,到2020年农村贫困人口实现脱贫,是全面建成小康社会最艰巨的任务。到2020年,要确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。那么,如何来衡量贫困人口脱贫、贫困县摘帽,就成为评价“十三五”脱贫攻坚成就的重要问题。2016年4月28日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》明确提出,“贫困人口退出以户为单位,主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁,义务教育、基本医疗、住房安全有保障”。贫困退出涉及的有关标准
在我国,贫...
编者按:
2015年底的中央扶贫开发工作会议吹响了脱贫攻坚战的冲锋号。为实现到2020年全国7000多万农村贫困人口全部脱贫的目标,各地财政部门积极响应中央号召,以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度,助力脱贫攻坚全面推进,积累了大量鲜活的经验,闯出了一条条各具特色的精准扶贫、精准脱贫之路。本期专题重点选取了部分省市经验加以推广。
《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出,到2020年农村贫困人口实现脱贫,是全面建成小康社会最艰巨的任务。到2020年,要确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。那么,如何来衡量贫困人口脱贫、贫困县摘帽,就成为评价“十三五”脱贫攻坚成就的重要问题。2016年4月28日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》明确提出,“贫困人口退出以户为单位,主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁,义务教育、基本医疗、住房安全有保障”。贫困退出涉及的有关标准
在我国,贫困人口退出涉及三个重要标准,即国家农村扶贫标准、农村贫困户建档立卡(贫困识别)标准和国家针对农村贫困人口的脱贫目标。
(一)国家农村扶贫标准。现在的国家农村扶贫标准是2011年中央扶贫工作会议确定的,是根据到2020年全面建成小康社会目标的要求,适应我国农村扶贫开发转入新阶段的形势,中央决定将农村居民年人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年1196元的标准提高了92%。
(二)农村贫困户建档立卡(贫困识别)标准。2014年国务院扶贫办在28个省、区、市(不包括北京、天津和上海)组织实施了农村贫困户建档立卡工作。建档立卡以2013年农民人均纯收入2736元(相当于2010年2300元不变价)的国家农村扶贫标准为标准。建档立卡的规模,原则上以国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口规模8249万人为基数。省级统计数大于国家发布数的,可在国家发布数基础上上浮10%左右;个别省级统计数与国家发布数差距较大的,上浮比例可适当提高;具体识别规模经省级扶贫开发领导小组研究确定后,由省扶贫办报国务院扶贫办核定。
在自上而下的规模分解中,考虑到从乡镇分解至行政村缺乏统计抽样贫困监测基数,专门制定了乡到村贫困人口规模分解参考办法,要求综合考虑到乡镇的距离、基础设施、公共服务、农民人均纯收入、上年度贫困发生率和户籍人口数等。按照上述标准、规模,建档立卡贫困人口指标自上而下逐级分解到行政村。以农户收入为基本依据,综合考虑住房、教育、健康等情况,通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式,整户识别。之所以这样做,主要基于两方面考虑:一是国家农村扶贫标准是收入贫困标准,但在农村实际操作时,由于农民的收入以农业经营和外出务工(通常为非正规就业,没有准确的工资和纳税记录)为主,难以准确统计;二是《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》确定的贫困人口脱贫目标为实现“两不愁、三保障”。
(三)农村贫困人口脱贫目标。《纲要》确定的贫困人口脱贫目标是到2020年,稳定实现农村扶贫对象“两不愁、三保障”即不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。2015年12月印发的《决定》关于贫困人口脱贫目标是,“到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障”。《决定》关于“两不愁、三保障”的表述与《纲要》相比略有变化,从“住房”到“住房安全”的调整表明将更加着力于解决贫困人口住房安全这一突出问题,明确住房方面的扶贫目标是解决居住安全,而不是修建豪华住房。
在《关于建立贫困退出机制的意见》出台之前,各地对贫困人口的脱贫退出管理在理解和操作上很不一致。主要差异在于,贫困人口的退出是以国家农村扶贫标准、贫困户建档立卡标准还是以国家关于贫困人口的脱贫目标为依据。从目前各地贫困人口退出的实践操作来看,以收入为依据退出的有之,以“两不愁、三保障”为依据退出的也有之。因此,必须从理论和认识上予以明确。
我国贫困标准和脱贫目标理论基础
(一)国家农村扶贫标准的理论基础是“基本需要”。即贫困是人们没有足够的收入以满足基本需要的现象。按照世界银行基本需要方法,我国于1986年首次制定了农民年人均纯收入206元(1985年价格)的农村贫困标准。这个标准以每人每天2100大卡热量的最低营养需要为基准确定贫困标准的食物基本需要,再根据最低收入人群的消费结构(恩格尔系数)来确定非食物基本需要。后来这个标准随物价调整,到2007年时为785元。到2000年,我国又制定了865元的农村低收入标准,到2007年调整为1067元。2008年,我国将农村贫困标准和低收入标准合一,统一使用1067元作为农村扶贫标准。此后,随着消费价格指数等相关因素的变化,2009年和2010年将标准进一步上调至1196元和1274元。到2011年国家制定新的农村扶贫标准时,虽然不完全是根据基本需要来确定,但仍以基本需要为基础,兼顾适当的发展需要。
(二)国家脱贫目标的理论基础是“贫困”定义的深刻内涵以及全面建成小康社会的基本要求。“两不愁、三保障”是《纲要》和《决定》设定的农村贫困人口脱贫目标,无论从语言表述上来看,还是从其要反映的贫困本质来看,都比按照“基本需要”理论所确定的收入(或消费)贫困标准有很大的进步。“贫困”既包括收入不足以满足基本需要的“贫”,也包括单凭个人或家庭的能力难以解决义务教育、基本医疗和住房安全的“困”。“两不愁、三保障”既包括收入不足的“贫”,也包括个人或家庭能力不足的“困”。正是基于“贫困”定义的深刻内涵,我国于1986年设置国家扶贫开发机构时,就是一个跨多个政府部门的协调议事机构。当前,国务院扶贫开发领导小组包括了40多个成员单位。我国的反贫困政策也是出自多个部门的政策“组合拳”。可以说,我国跨部门的政府减贫机构设置以及多部门推进的扶贫开发政策体系,是中国特色扶贫开发理论的重要组成部分,它奠定了我国取得举世瞩目减贫成就的理论和组织基础。此外,国家提出到2020年全面建成小康社会,这就意味着贫困人口的生活水平也需要得到“全面”改善。习近平总书记多次指出“小康不小康,关键看老乡”“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标,农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。”可以说,“两不愁、三保障”是农村贫困人口实现全面小康的最低门槛。
(三)“两不愁、三保障”反映的是贫困人口实现了的一种生活状态。“两不愁、三保障”是结果类指标,收入只是获得这一目标的手段,贫困人口稳定实现“两不愁、三保障”才是当前扶贫开发的真正目的。我们对此必须有清晰的认识。因此,评价贫困人口的脱贫退出不能仅仅考虑收入超过国家农村扶贫标准,应同时考虑稳定实现“两不愁、三保障”的标准。就目前我国的农村扶贫标准而言,具有2300元(2010年不变价)的收入水平,可以稳定实现“不愁吃、不愁穿”。但是“义务教育、基本医疗和住房安全”涉及的不仅仅是农民的收入问题,还涉及到公共服务的供给以及贫困人口居住所处的自然环境。如果在一个偏远的山区,本行政村没有学校和诊所,义务教育和基本医疗实现的成本就很高,2300元的标准就很难满足其义务教育和基本医疗需求。同样,当贫困户居住在比较恶劣的自然环境中,经常受到泥石流、滑坡或其他自然灾害的威胁,如果居住的房屋又是危房,仅仅是收入超过国家扶贫标准,也难以保障住房安全。住房安全往往需要政府提供公共服务才能实现。再如,一个贫困户3口人,人均年纯收入3000元,在收入上超过了国家农村扶贫标准,但家中一适龄儿童没有上学,义务教育没有得到保障,则不能视为脱贫退出。因此,“两不愁、三保障”脱贫目标实际上反映了贫困的本质问题,它比用收入单一地衡量贫困在认识上更为深刻。
精准识别的基层实践
十八届三中全会以来,党中央、国务院提出并不断完善精准扶贫方略。习近平总书记指出,“扶贫开发推进到今天这样的程度,贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”。精准扶贫精准脱贫的基础是对贫困人口的精准识别。2014年以来,国务院扶贫办在全国组织开展贫困人口的精准识别工作,即建档立卡。
(一)用收入识别和退出贫困的困难。在对贫困户建档立卡的过程中,遇到的第一个难题就是农户的收入难以核算,特别是打工的收入更是难以核算。当驻村干部调查核实农户收入问到家中的打工收入时,得到的答案大多是“只够在外打工生活”、“带回来一点儿柴米油盐钱”、“逢年过节时回来买点儿东西”,等等。这就造成收入难以识别贫困或者识别不准。另一种情况是当评价哪家脱贫退出时,当干部硬用收入来给贫困户算账,贫困户也就认了,但不少脱贫户心里还是认为自己是村里最穷的户。因为,他感觉虽然用收入算账超过了国家农村扶贫标准,但家里有病人支出很大,或者有孩子上学支出很大。
(二)“几看法”多维度评价贫困的实践。面对用收入识别和退出贫困的尴尬,基层干部发明了“四看法”、“五看法”、“六看法”等多维度的老百姓容易接受、可以感知的贫困综合评价方法。例如,贵州威宁提出的“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郞”的“四看法”;甘肃提出“一看房、二看种植和牛羊、三看劳动力强不强、四看儿女上学堂、五看信用良不良”的“五看法”;贵州黔西南州提出“一看房、二看粮、三看家中装备洋不洋、四看多少存款在银行、五看劳动力强不强、六看家中有没有读书郎”的“六看法”。上述“几看法”,对每一“看”(维度)都设置了权重,每一“看”下面又包括了若干指标。建档立卡的识别和退出都用“几看法”进行评价,取得了比用收入单一评价更好的效果。从理论上来评价,“几看法”属于多维贫困理论,不仅可以反映贫困的现象,也可评价贫困的本质。既看了“贫”,也看了“困”。应该说是在精准扶贫实践中,进一步提升和完善了中国特色扶贫开发道路对于贫困的认识和评价。
建立贫困退出机制的思路与思考
(一)贫困人口退出标准。《意见》明确提出,“贫困人口退出以户为单位,主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁,义务教育、基本医疗、住房安全有保障”。通过上述分析,有利于我们深入理解贫困人口退出标准。首先,贫困人口退出标准与贫困人口识别方法基本一致,即坚持了“怎么进来,怎么出去”的原则。贫困人口识别时,以农户收入为基础,综合考虑住房、教育和健康等情况。其次,将收入标准和多维标准结合起来,形成综合评价农村贫困的退出标准,既反映了“贫”,也衡量了“困”。第三,收入和“两不愁、三保障”相结合,既考虑了生存需要,也兼顾了发展能力,是对已经实现的生活水平的评价。“两不愁、三保障”是到2020年全面建成小康社会的门槛或基准。
(二)农村扶贫标准和“两不愁、三保障”的关系。据统计局给出的2014年2800元农村贫困标准(每天7.67元),实际食品支出比重(即恩格尔系数)为53.5%,相当于人均每天食品消费支出4.1元,农村贫困标准中食品支出可满足健康生存需要的热量和蛋白质需求。无疑,我们可以判断,当收入达到农村扶贫标准时,可以解决“不愁吃、不愁穿”,还略有剩余。但若要实现“三保障”,则可能不现实。“两不愁、三保障”突破了仅用收入评价贫困的局限,反映了贫困的本质,不仅包括摆脱贫困的收入手段,也包括了摆脱贫困代际传递的能力(教育和健康)。如果说收入只是实现一定生活水平的手段,而“两不愁、三保障”反映的是已经实现了的生活状态。
(三)为2020年之后贫困标准的制定提供了思路。在打赢这场脱贫攻坚战的同时,也是着手谋划2021—2030年减贫纲要的时候了。不少省提出在2018、2019年现标准下贫困人口实现脱贫,那么下一阶段的贫困标准如何制定?是继续提高绝对贫困收入标准?还是参照欧盟国家制定相对收入贫困标准?笔者认为,按照中文对“贫困”的定义,我们应该既制定测量“贫”的收入标准,也制定衡量“困”的多维贫困标准。《关于建立贫困退出机制的意见》提出的贫困人口退出标准,将收入贫困标准与“两不愁、三保障”相结合,就是综合反映“贫”和“困”的贫困标准。事实上,这一退出标准已经为2021—2030年的贫困标准制定和贫困人口识别指明了方向。在收入方面,可以根据发展阶段进一步提高目前的收入贫困标准;同时,根据国家新的减贫纲要设定的目标,在“两不愁、三保障”的基础上,拓展贫困的维度,并提高各维度和指标的标准。例如,在保障义务教育方面,可以将9年义务教育拓展到12或15年;在健康方面,可以增加安全饮用水、卫生厕所、生活用清洁燃料等指标。
[本文为国家自然科学基金委员会应急管理项目“扶贫开发对象区域的认知和退出机制研究”(项目批准号:71541038)]
责任编辑 李艳芝
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