时间:2020-02-11 作者:卢洪友 武汉大学
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摘要:
财政预算是国家治理的基础性制度安排。判断其合理性、有效性,应立足于国家治理能力现代化,不能就预算论预算。同时,预算是连续的、年复一年,既要静态看,更要动态看,以瞻前顾后,保持政策衔接协调,把握预算发展趋势及改革变迁的规律性。基于此,笔者选择发展、公平、效率、风险、制度等视角,静态与动态结合,谈谈对财政预算报告的看法。
发展视角的预算
从发展视角看,未来五年的预算安排及政策协调都应服务于全面建成小康社会的总目标。全面小康既包括“经济保持中高速增长”,又包括“人民生活水平和质量普遍提高,国民素质和社会文明程度显著提高,生态环境质量总体改善,各方面制度更加成熟更加定型”等社会、文化、生态、制度性指标。这表明,沿袭单纯的GDP增长及要素投入与投资拉动的粗放式增长方式已没有出路,换言之,全面小康必须走创新、协调、绿色、开放、共享发展之路。其中,创新居于核心地位。创新理论的创始人熊彼特认为,生产技术的革新和生产方法的变革在经济发展过程中具有至高无上的作用,技术不断创新、产业不断变迁,产生“创造性破坏”,是现代经济增长的本质特征。我国正处于“三期叠加”期,只有转换发展动力,实现创新驱动,才...
财政预算是国家治理的基础性制度安排。判断其合理性、有效性,应立足于国家治理能力现代化,不能就预算论预算。同时,预算是连续的、年复一年,既要静态看,更要动态看,以瞻前顾后,保持政策衔接协调,把握预算发展趋势及改革变迁的规律性。基于此,笔者选择发展、公平、效率、风险、制度等视角,静态与动态结合,谈谈对财政预算报告的看法。
发展视角的预算
从发展视角看,未来五年的预算安排及政策协调都应服务于全面建成小康社会的总目标。全面小康既包括“经济保持中高速增长”,又包括“人民生活水平和质量普遍提高,国民素质和社会文明程度显著提高,生态环境质量总体改善,各方面制度更加成熟更加定型”等社会、文化、生态、制度性指标。这表明,沿袭单纯的GDP增长及要素投入与投资拉动的粗放式增长方式已没有出路,换言之,全面小康必须走创新、协调、绿色、开放、共享发展之路。其中,创新居于核心地位。创新理论的创始人熊彼特认为,生产技术的革新和生产方法的变革在经济发展过程中具有至高无上的作用,技术不断创新、产业不断变迁,产生“创造性破坏”,是现代经济增长的本质特征。我国正处于“三期叠加”期,只有转换发展动力,实现创新驱动,才能从根本上化解发展进程中的矛盾。在预算安排上,尽管经济下行、财政收入增长放缓,但是,与创新发展相关的支出都有较大幅度增长。2015年教育支出增长8.4%;文化体育与传媒支出增长9.3%。在2016年预算安排上,要完成中央财政科技计划优化整合,建成公开统一的国家科技管理平台,大力支持自然科学基金、科技重大专项和重点研发计划,实施国家科技成果转化引导基金,加大对公共科技活动特别是基础研究支持力度,支持小微企业创业创新基地城市示范建设,加大税费优惠政策力度、引导集聚更广泛的社会资源支持创新创业等。结合“十三五”规划,未来五年全社会研发经费支出由2015年占GDP比重的2.1%提高至2020年的2.5%,这将超过OECD国家的平均水平(2.37%),在规模上接近或超过美国研发支出,实现中国创新驱动发展值得期待。当然,未来几年,经济下行与民生支出刚性需求并存,各级财政都将处于“紧运行”之中。如何优化支出结构、创新支出方式、提高支出绩效、引领社会资本,推动创新发展,始终是摆在政府预算面前的重大课题。
公平视角的预算
公平正义、共享发展成果是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标,税费负担归宿公平与支出受益归宿公平是公民权利义务使然。预算收支“一览表”,是一份综合性契约,反映的是一种委托代理关系——“取之于民、用之于民”,政府按公平原则征税,并借助于预算机制将其转化为“一揽子”公共品,满足公共需要。预算公正正义要求:税制按能力原则设置,能力强的多负担,能力弱的少负担;预算支出按保基本、可持续、均等化原则安排,其中,基本公共服务应由政府均等化提供,城乡居民不分职业、户籍、居住地等都能均等化分享。
在支出层面,政府一直致力于提高基本公共服务供给水平和均等化水平,以改善社会公平,促进共享发展。2016年预算安排进一步完善城乡义务教育经费保障机制,统一义务教育学校生均公用经费基准定额;建立健全特困人员供养制度和资金保障机制,全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度,中央财政按城市、农村低保人均补助水平分别提高5%、8%对地方补助;按6.5%左右提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准;建立困难群体就业帮扶长效机制,推动农民工平等获得公共就业服务;提高城乡居民基本医疗保险财政补助标准,提高基本公共卫生服务项目年人均财政补助标准,减轻低收入大病患者治疗费用负担;加大扶贫支出力度,其中中央财政扶贫专项资金增长高达43.4%。
在收入层面,由于预算收入结构调整受税收法定原则约束,我国的税制结构又以商品服务税为主,因此,税费负担归宿不公问题一直延续。每年10万多亿的税收暗含在各种商品或服务价格之中,随消费者的购买和消费曲折迂回地分摊出去,因这类税种的累退性,中低收入群体事实上承担了更为沉重的税负,一直延续了20多年。如今,我国客观上已具备转换税制的财政经济能力。
总体上,我国地区间、城乡间以及不同社会群体间的公共服务提供与分享在数量、质量、方便可及程度上依然存在较大差距;在税负归宿上,中低收入群体承担了相对于其收入与财产水平过重的负担,一收一支,均存在很大的公平规则改进空间。换言之,实现社会公平正义,做到人人参与、人人尽力、人人共享,财税预算任重而道远。
效率视角的预算
预算是一只“看得见的手”,预算收支活动渗透到经济社会的各个层面,并深刻地影响着微观行为主体的选择,既影响公平,也影响效率。预算对效率的影响,取决于激励约束机制设计。
从预算对市场效率的影响看,市场是通过供求机制与价格机制实现资源配置效率的,理论上,要求政府预算应该趋于中性,否则将导致市场效率损失。实践上,我国市场化进程及预算制度变迁都是渐进推进的,政府与市场的效率边界迄今没有厘定,政府越位与缺位并存,特别是长期实施的地方政府GDP导向和预算最大化晋升激励机制,以及地方自收自支、自求平衡的预算约束机制,地方政府竞争愈演愈烈,导致地区产业结构雷同化,丧失了地区间分工协作比较优势,导致全国性产能过剩,付出的市场效率、环境污染等代价是巨大的。以钢铁为例,2015年全国粗钢产能大约12亿吨,而全国消费能力只有7亿吨左右,产能利用率不到60%,全行业出现巨额亏损,即使如此,因前期全国各地新建产能仍在逐步释放之中,粗钢产能还将继续扩张,产能、产量、需求严重失衡矛盾加剧。2016年政府预算致力于去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,按“市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持”原则,推动地方政府和中央企业综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式,化解过剩产能及人员安置,减税降费等,说明最终还是要尊重市场规律、回归政府理性。
预算自身也存在一个效率问题。2016年预算支出高达17.5万亿,如何配置、如何使用、如何转化为合意的“一揽子”公共品,始终存在着巨大的效率改善空间。我国一直以来重收入轻支出,尽管进入本世纪以来相继推出了部门预算、收支两条线、国库集中支付、政府采购等旨在增进效率的制度创新,绩效导向在政府预算、部门预算、单位预算中也逐步得以确立,但总体上预算绩效提升进展缓慢。2016年的预算安排,加大了财政资金统筹使用力度,盘活存量,用好增量,优化结构,提高绩效;创新财政投入方式,大力推广运用PPP、发挥各类财政性投资基金作用、积极推进政府购买服务、完善政府采购制度等,所有这些举措都有助于提高预算效率。
风险视角的预算
预算是国家治理的基础,因此,预算风险既有源于财政系统内部的各种不利因素引起的内生性风险,也有源于财政系统外部的各种不利因素(如经济、政治、社会、自然环境等)引起的最终由政府承担“兜底”责任的外生性预算风险。对处于“三期叠加”期的我国来说,内生性与外生性预算风险,都在不断积聚并日趋显性化,应审慎应对,积极化解。
2016年,财政收入潜在增长率显著下降,逆周期调节力度加大,减税降费与支出逆势扩张并举,预算赤字缺口上升,赤字额达2.18亿元,赤字率上升到3%,地方债限额提高至17.18万亿元,国债限额提高至12.59万亿元。尽管赤字额、债务额与财政收入和GDP比较仍在国际警戒线之内,但是,2015年动用了8055亿元的巨额结转结余,约占地方过去10年结余资金的50%,换言之,未来动用结余资金弥补赤字的空间有限。因此,虽然账面上2016年预算赤字只比2015年增加5600亿元,但剔除动用结转结余后,2016年实际赤字是翻倍的,而且弥补赤字将在更大程度上依赖发债、地方债务置换、PPP以及政策性银行等准财政工具。加之地方政府利用财政、土地等作为还款承诺搭建融资平台,形成大量或有负债,内生性预算风险不可掉以轻心。
长期粗放式增长方式带来的经济风险、环境风险,以及由此引发的社会风险、国民健康风险等也呈现加速积聚、释放趋势,这些外生性风险最终往往需要借助于政府预算来化解。在“三期叠加期”,工业化、城镇化、基本公共服务均等化都在加速推进,经济社会结构深刻调整,内生性与外生性预算风险相互交织,变得尖锐而复杂。
从根本上说,化解预算风险要靠健全的市场体制和预算体制。一个健全的市场体制尊崇契约精神,有可靠的信用基础、清晰的产权,微观主体按自愿、公平、等价有偿、诚实守信等原则分散决策,决策成本与收益内部化,风险得以分散化解;在此基础上,政府作为最后一道防线,承担“兜底”性责任,通过累进税制、社会保障等制度设计,发挥“自动稳定器”、“社会安全阀”作用,相机抉择、逆周期调节等只起辅助作用。而我国的市场机制仍不健全,“内在稳定器”设置仍不完善,相机抉择随意性较大,预算风险化解尚缺乏健全可靠的体制机制。
制度视角的预算
改革开放以来,我国经济持续高速增长,国家财政经济能力迅速增强,财政制度也在不断改革调整,特别是1994年的分税制改革初步搭建了现代财政制度的基本框架。同时,也要清醒地看到我国财政预算制度建设相对滞后问题,包括税制、预算制度以及分税制在内的整个财政制度体系与现代财政制度还有较大差距,难以较好适应国家治理能力与治理体系现代化的要求。2016年,着力理顺中央与地方事权和支出责任,健全财政转移支付制度,全面实施营改增,调整消费税征收范围、环节和税率,推进综合与分类相结合个人所得税改革,全面推进资源税改革,清理相关收费基金等举措仍需持之以恒推进。
责任编辑 刘慧娴
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