时间:2020-02-11 作者:白景明 中国财政科学研究院副院长
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摘要:
——解析2016年预算报告
2015年是“十二五”收官之年,2016年是“十三五”开局之年,2016年预算报告充分表明这两年是各级财政以“四个全面”战略为指引,面对“三期叠加”和社会转型的多重挑战,财税改革破冰前行,财税政策精准发力、协同发力“稳增长、调结构、惠民生”的两年。
财税改革向纵深挺进
这两年的财税改革明显具有依法向纵深挺进的特征。所谓依法向纵深挺进,是指以新预算法为依据,不仅要接续前期改革,而且要推出一些前所未有的触及行政管理体制和经济体制深层次问题的改革。其突出表现有四点:一是加快预算管理制度改革。将地方教育附加等11个项目由政府性基金预算转列一般公共预算。制定中央国有资本经营预算管理办法,加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度,建立中央对地方国有资本经营预算转移支付机制。推动实行中期财政规划管理。进一步清理整合专项转移支付,从2014年的150项减少为2015年的96项。建立规范的地方政府举债融资机制,将地方政府债务分类纳入预算,实行限额管理。地方政府债券全面实现省级政府自发自还。二是深入推进税制改革。实施稀土、钨、钼资源税改革,从价计征范围进一步扩大。2016年5月1日起在全国范围...
——解析2016年预算报告
2015年是“十二五”收官之年,2016年是“十三五”开局之年,2016年预算报告充分表明这两年是各级财政以“四个全面”战略为指引,面对“三期叠加”和社会转型的多重挑战,财税改革破冰前行,财税政策精准发力、协同发力“稳增长、调结构、惠民生”的两年。
财税改革向纵深挺进
这两年的财税改革明显具有依法向纵深挺进的特征。所谓依法向纵深挺进,是指以新预算法为依据,不仅要接续前期改革,而且要推出一些前所未有的触及行政管理体制和经济体制深层次问题的改革。其突出表现有四点:一是加快预算管理制度改革。将地方教育附加等11个项目由政府性基金预算转列一般公共预算。制定中央国有资本经营预算管理办法,加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度,建立中央对地方国有资本经营预算转移支付机制。推动实行中期财政规划管理。进一步清理整合专项转移支付,从2014年的150项减少为2015年的96项。建立规范的地方政府举债融资机制,将地方政府债务分类纳入预算,实行限额管理。地方政府债券全面实现省级政府自发自还。二是深入推进税制改革。实施稀土、钨、钼资源税改革,从价计征范围进一步扩大。2016年5月1日起在全国范围内全面推开营改增试点,把不动产转让、建筑业、生活服务业、金融业改为增值税应税产业。由此,增值税覆盖所有产业,抵扣链条全部打通并成为完整的消费型增值税。研究消费税改革方案,完善消费税政策。深入开展涉企收费专项清理规范工作。中央和地方共计取消了400多项行政事业性收费。三是稳步推进财政体制改革。完善出口退税负担机制。研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革。结合税制改革进展,抓紧制订调整中央和地方收入划分过渡方案。四是实施公务支出预算管理改革。中央机关公务用车支出和全国机关事业单位办公用房支出两项改革是多年探索总不能落地的改革,2015年这两项改革已基本完成,可以说力度超强。2016年将推进中央事业单位公车支出和地方公车支出改革;在预算管理方面将进一步完善城乡义务教育经费保障机制,统一义务教育学校生均公用经费基准定额;完成中央财政科技计划优化整合,建成公开统一的国家科技管理平台,建立依托专业机构管理科研项目的机制,实施科研项目后补助管理机制;研究建立健全特困人员供养制度和资金保障机制。
有必要指出,这些改革对我国具有长期制度优化效应,是在从政府收入筹措机制和使用机制两个角度切入回应社会关切,建立反腐倡廉的基本保障制度条件,为今后推动政府职能转变、完善政绩考评、切实简政放权提供基本制度保障。其中税制改革的关键作用是为各类经济行为主体创造公平竞争、合理运用资源、充分发挥创业创新才能的优良制度环境。
财税政策定向精准发力
本轮积极的财政政策已实施7年,2016年将继续实施。从政策制定和政策效果两个角度看,本轮积极的财政政策明显具有定向精准发力特征。所谓定向精准发力,是指既把资金投向关键领域和薄弱环节以解决迫切需要解决的问题,又要放大资金使用的经济增长拉动效应。
2015年财政政策措施主要有三点:一是保持必要的支出强度。在2015年预算安排中适当扩大财政赤字规模,并使用以前年度结转资金,加大支出力度。强化督查问责等措施,积极盘活财政存量资金,调整用于保民生、补短板、增后劲。缓解了当期偿债压力,为地方腾出资金用于重点项目建设创造了条件。二是加大减税降费力度,扩大固定资产加速折旧优惠政策范围,完善激励企业加大研发投入的税收优惠政策。同时增强对小微企业的税收优惠政策力度。三是强化财政政策的导向作用。大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式,通过特许经营、投资补助、运营补贴等方式,拉动民间资本进入公共服务领域。2016年继续实施积极的财政政策并加大力度:一是进一步减税降费。二是扩大财政赤字规模。扩大的赤字,在适当增加必要财政支出的同时,弥补减税降费带来的财政减收,保障政府应该承担的支出责任。三是调整优化支出结构。按可持续、保基本原则安排好民生支出。严格控制“三公”经费预算,压缩会议费等一般性支出。四是优化转移支付结构,重点压减专项转移支付数额。相应提高均衡性转移支付以及老少边穷地区转移支付规模。这些措施起到了增加总需求反推经济增长和带动就业的双重作用。
实施积极的财政政策难度递增
与发达经济体相比,我国积极的财政政策实施明显具有力度大、时间长的特征,而且又与货币供应量增长率高达12%的扩张型货币政策相呼应。目前欧、美、日等发达经济体表面上强烈呼吁稳增长,力主采用政策手段刺激经济,但实际上非常审慎,普遍做法是适度扩大货币供应量,强力收紧财政支出扩张率。这说明我国在维持全球经济增长方面是负责任的大国。
2016年继续实施积极的财政政策确有必要,主要原因有三点:一是前期支出扩张需要后续支出扩张来实现预定政策目标,属于周期性扩张的阶段连接;二是税制改革性减收意在公平税收负担,因而属于长期制度建设问题,必须做完;三是我国仍有较大经济增长空间,当前增长率下调关键原因是供给不适应需求结构变动,这需要运用税收和支出两个手段来持续化解。2016年继续实施积极的财政政策必须要坚持控成本、防风险原则。所谓控成本,是指尽可能压低财政收入损失率。所谓防风险,是指不能把财政逼到仅靠发债来维持运转的死胡同里去。显然,这是一个艰难的平衡,说明实施积极的财政政策压力递增。
首先,把营改增试点覆盖到包括金融业在内的所有产业,表明我国是要建立现代型增值税税制。目前国际上只有部分发达经济体如澳大利亚实行现代型增值税制度,新兴经济体没有一个实行现代型增值税制度。实施这项改革面临诸多技术难题,同时减税力度大,特别是建筑业和房地产业进入抵扣链条要带来巨额减税,估算减税额高达5000亿元,相当于2015年税收总额的4%。这对我国是一个考验,因为经济增长率下调至不足7%的水平本身已引起减收。正因为如此,2016年全国一般公共预算收入增长率预算数仅为3%。同时,全国政府性基金收入增长率甚至为-10.7%。这种收入预算表明我国用减收稳增长、调结构已做到了极至。然而应当看到,减收在各级政府之间的分布直接影响到各级政府的职能履行。总体看,中央财政面临的减收压力更大。受经济运行结构性特征影响,中央财政2015年收入预算中的税收预算形势严峻,部分中央税收总收入没有完成预算,如进口货物增值税和消费税、车辆购置税、关税,2016年中央税收预算中的增值税增长率又为-2.7%。与此同时,各省收入预算增长率也普遍下调至历史低点。在这种背景下,中央财政对地方的转移支付增长率只能定在5.65%的水平,这一数值也属历史低点。显然,收入形势空前紧张,把财政推上了高强度紧运行轨道。
其次,在2015年赤字率已达2.3%的基础上,2016年仍要提高赤字率。这使我国既要寻找措施消化原有债务,又要加大力度推进结构性改革来控制未来财政风险。同时,再度提高赤字率也说明我国财政的扩张度在当今世界位居前列。国际上很少有国家实行高强度减税增支型财政政策,而我国已实施8年(含2016年)。我国提高赤字率表面原因是应对减收,根本原因还是应对刚性支出扩张。目前刚性支出包括民生保障支出水平上移和投资性支出规模扩张两大类,这两类支出同时强力扩张在国际上属罕见情况。发达经济体的支出压力仅体现在公共福利扩张上,投资支出增长压力不大。这种双重扩张使得我国赤字率只能快步上移。然而我国又必须防风险,必须寻求财政收支相对平衡良策。总体看,破解这一难题,必须向改革要解药,把改革落到实处,将财政改革与其他改革有效结合起来。用改革使经济提质增效进而带动财政收入正常增长,用改革压缩无效支出,最终把财政风险压到低水平。
责任编辑 韩璐
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