时间:2020-02-12 作者:毛晖|严笑羽 (作者单位:中南财经政法大学财政税务学院、中国收入分配研究中心)
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摘要:
地方政府性债务是城镇化进程中的客观产物。根据《中国资产负债表2015》,截至2014年底,地方政府总负债达到30.28万亿元。地方债规模庞大,增长迅速,而且具有隐性化特点,风险不容忽视。新预算法实施后,省级政府开始拥有举债权,对地方债管理提出了更高的要求。因此,厘清地方债风险,采取有效措施予以防范和化解,显得尤为必要。
地方政府性债务的风险格局
(一)债务对土地资源的依赖较强
分税制改革以来,土地成为地方经济发展的重要资源。地方债务的举借和偿还都与土地高度相关,形成了成熟的“土地抵押贷款——土地开发——收益还贷”的资金链。第一,地方债务举借以土地为依托。地方政府举债最主要的渠道是银行贷款。银行发放贷款源于对地方政府信用的认同,深层原因是肯定地方政府拥有的土地资源价值。如果地方政府直接申请银行贷款遭遇限制,则多采取以土地为担保或抵押物,由土地储备机构或融资平台融资的方式。近年来,土地抵押贷款增长迅速。《2014年国土资源公报》显示,截至2014年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为45.1万公顷,抵押贷款总额高达9.51万亿元,较之2003年的土地抵押面积3.36万公顷、抵押贷款0.86万亿元,分别增...
地方政府性债务是城镇化进程中的客观产物。根据《中国资产负债表2015》,截至2014年底,地方政府总负债达到30.28万亿元。地方债规模庞大,增长迅速,而且具有隐性化特点,风险不容忽视。新预算法实施后,省级政府开始拥有举债权,对地方债管理提出了更高的要求。因此,厘清地方债风险,采取有效措施予以防范和化解,显得尤为必要。
地方政府性债务的风险格局
(一)债务对土地资源的依赖较强
分税制改革以来,土地成为地方经济发展的重要资源。地方债务的举借和偿还都与土地高度相关,形成了成熟的“土地抵押贷款——土地开发——收益还贷”的资金链。第一,地方债务举借以土地为依托。地方政府举债最主要的渠道是银行贷款。银行发放贷款源于对地方政府信用的认同,深层原因是肯定地方政府拥有的土地资源价值。如果地方政府直接申请银行贷款遭遇限制,则多采取以土地为担保或抵押物,由土地储备机构或融资平台融资的方式。近年来,土地抵押贷款增长迅速。《2014年国土资源公报》显示,截至2014年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为45.1万公顷,抵押贷款总额高达9.51万亿元,较之2003年的土地抵押面积3.36万公顷、抵押贷款0.86万亿元,分别增长了12倍和10倍。第二,债务偿还高度依赖土地出让金。2014年《23个省份土地财政依赖度排名》表明,截至2012年底,23个省、直辖市及自治区中,“土地财政依赖度”(承诺以土地收入偿还的地方债与政府负有偿还责任债务余额的比值)均超过20%,浙江省以66.27%排名第一;占比最小的甘肃、河北、山西等省的依赖度也达到22.4%、22.13%、20.67%。这意味着,即使在土地偿债依赖度较小的省份,也有1/5以上的债务要靠土地出让收入偿还。第三,土地收益中地方政府可自主支配部分有限。一方面,土地收储成本持续走高。2014年全国土地出让收入为42940.3亿元,土地出让支出41210.98亿元,而用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出达到33952.37亿元,占总支出的82.4%。另一方面,土地出让收入在支付了成本后,还要从中提取一定比例的专项资金,使土地净收益严重缩水,地方政府可统筹使用的财力显著下降。据测算,地方债务利息支出每年接近万亿元,而2014年土地出让金仅扣除土地收储成本剩余部分就不足一万亿元,连债务利息支出都难以覆盖。
(二)短债长投,期限错配
当前,地方债以中短期为主,但资产回报期普遍较长,短债长投的期限错配风险突出。从地方债的资金来源和举债期限来看,截至2013年6月底,地方债总额中银行贷款约占56.6%,平均期限为5年;地方政府债券占比为3.7%,平均期限为3—5年;融资平台债券占比6.2%,平均期限5—7年;BT融资占比8.3%,平均期限3年;信托融资占比8.0%,平均期限1—3年。不难看出,地方债期限结构集中在3—5年,总体期限较短。而从资金投向来看,地方债主要投向为市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等方面。这些项目中,市政建设、交通运输等虽然形成了相应资产,但短期内无法形成大量盈利性现金流;公租房、廉租房等保障性住房虽有租、售房收入,但项目建设期长,短期融资无法满足投资需求。事实上,根据WIND资讯中的行业资产回报率,可粗略估算出市政建设项目的平均投资回收期为20年左右。
(三)债务融资成本高企
对于地方政府而言,不同融资渠道成本差异较大。政策性融资成本通常较低:国家开发银行和中国农业发展银行对地方政府项目的贷款利率一般为央行基准利率,也有上浮10%左右的情况。政策性融资成本低,与城镇化建设属性较为匹配,但总体规模有限。而信托、融资租赁、BT等融资方式,由于尚未形成成熟的定价机制,成本多在10%以上。在地方融资的利益链条中,政府的融资冲动和金融业对行业管制的规避都抬高了融资成本。在地方债务融资规模巨大、债务偿还不确定的情况下,地方融资平台只有抬高资金价格才能吸收到足够资本。同时,银监会禁止银行直接为融资平台注资,银行只能通过信托、同业等渠道间接放贷,拉长的资金链条也推升了融资成本。此外,一些地方政府主要通过企业举债,在政府信用之外额外支付成本,助长了融资成本的提高。
地方政府性债务风险的成因
(一)高速城镇化阶段基础设施建设的资金需求巨大
纳瑟姆曲线表明,城市化率突破30%后,经济进入高速发展阶段,超过70%后,经济发展势头才趋于平缓。2014年,我国城市化率达到54.77%,正处于加速发展阶段,与70%的先进城市化水平相比,仍有较大差距。截至2013年6月底,地方债用于市政建设、交通运输等基础设施与公益性项目的比重为86.77%,在城镇化进程中发挥了重要作用。然而,我国现有的基础设施水平与发达国家相比还存在相当大的差距。根据《全球竞争力报告2014—2015》,在144个国家和地区中,我国基础设施水平整体质量排在第64位,其中,公路排名49位,铁路17位,航空运输58位,供电56位。未来,我国的城市基础设施建设仍有巨大的发展空间。
(二)融资限制造就土地贷款和短债长投局面
城镇化建设需要大量的投资支出。在2015年新预算法实施前,从法律意义上讲,发行债券并非地方政府常规性的融资方式。于是,银行贷款成为地方政府融资的最主要来源,而银行作为商业机构,往往对中短期贷款更为青睐。地方政府对基础设施项目的投资热情与银行对中短期贷款的偏爱,共同造就了地方债的短债长投局面。地方政府举债权受到法律制约,而税权又高度集中于中央。此时,土地就成为地方政府融资过程中最有价值的资源。而从资金供给方面来看,土地贷款被金融机构认为是有增值保障的业务。于是,地方政府向银行贷款,多以土地抵押;融资平台在发行城投债的过程中,也经常以土地为担保,并用土地出让收益作为还款资金,形成了与土地高度相关的资金链。
(三)预算软约束导致债务成本高企
一方面,地方债的举借、运用及偿付信息均不透明,有关的信息披露和监管机制不健全。多年来,在融资合法渠道不畅通的情况下,面临庞大的地方建设资金需求,地方政府纷纷采取了变相的方式来举借债务,形成多头举债、举债不规范的局面。而由于债务未能纳入预算管理,人大无法监督。后期的举债模式则往信托等新型融资方式发展,由银行表内转向表外,进一步加剧了监管难度。另一方面,在GDP导向的政绩考核机制下,地方政府具有强烈的投资偏好,举债投资基础设施的积极性持续走高。而官员任期有限,本届政府可以向下届政府转移债务风险。同时,各级政府风险责任不明晰,下级政府往往指望上一级财政会给予风险兜底。这样,在既无有效监管手段,又无风险分担机制的软预算约束下,形成了所谓“风险大锅饭”的局面。在这种情况下,地方政府对资金价格的敏感度不高,债务管理中也缺乏成本效益观念,其结果是地方发债规模迅速膨胀的同时,融资成本也不断攀升。
化解地方政府性债务风险的政策建议
(一)合理划分中央与地方的事权和财力
深化财税体制改革,应合理划分中央与地方的事权与支出责任,赋予地方政府相应的自主权限:上收部分事项的执行权,增加中央政府直接的支出责任;适合交给地方决策的事情,应将决策权下放给地方。此外,还应赋予地方政府相应的税权,逐步构建“地方税+地方债”的筹资模式,以替代原有的“土地财政+融资平台”模式。
(二)逐步下放债券发行权
从政府层级来看,体制下游的市和县级政府建设支出需求更强烈。截至2013年6月,在全国地方政府负有偿还责任的债务中,市与县级政府债务占比80.85%,省级政府仅占16.33%。可见,市、县级政府是地方债的主体,这与其承担着主要的市政建设任务密切相关。而新预算法仅赋予省级政府发债权。2015年3月,财政部先后出台《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、《2015年地方政府专项债券预算管理办法》,规定经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行一般债券或专项债券。未来的改革方向应按照“谁借债、谁受益、谁偿还”的原则,适当下放地方政府举债权至各市县,构建以市政债为主体的地方债体系,从而使切实有举债需求和偿债能力的地方政府层级,成为真正意义上的信用主体。
(三)构建规范有序的地方债券市场
新预算法实施后,我国应积极完善资本市场,为地方政府融资提供保障。地方政府一般债券发行管理暂行办法中规定,一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年。但与基础设施投资回报期相比,债务期限仍显短促。未来可借鉴发达国家市政债的经验,允许地方政府发行20年及以上的长期市政债,使基础设施投入与收益的周期相匹配,化解债务的流动性风险。同时,完善地方政府信用评级及债务信息披露制度,促使地方加强债务管理,提高资金使用效率。
(四)创新地方政府融资模式
高速城镇化阶段,地方政府需要更为广泛的融资渠道。2014年9月、10月,国务院和财政部分别出台文件,明确指出:“推广使用政府与社会资本合作模式”以及“在建项目要优先通过PPP模式推进”。PPP模式具有减轻财政压力、优化资源配置等优势,发展潜力巨大。具体实施过程中,应制定相应的法律法规及操作规程,完善风险分担机制,建立履约管理、行政监管和社会管理“三位一体”的监管架构,以推动PPP模式的有效应用。
【本文系国家社会科学基金重大项目“地方政府性债务管理和风险防范研究”(12&ZD047)的阶段性成果】
责任编辑 张敏
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