时间:2020-02-12 作者:王志扬|宁琦 (作者单位:集美大学财经学院财政部财政科学研究所)
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摘要:
个人所得税是以个人(自然人)取得的各项应税所得为征税对象所征收的一种税。当前,我国的个税课征对象主要包括工资、薪金所得,个体工商户的生产、经营所得,对企事业单位的承包经营、承租经营所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得,利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得和其他所得等多个科目。由于我国现阶段采用的是分类课征制度,所以个税税率较为复杂,不同的科目所对应的税率和税收优惠情况也各不相同,很难在较短篇幅内一一阐述。鉴于目前大众所普遍关心的问题主要集中在工资、薪金所得方面,本文拟主要就工薪所得税的税率进行研究,以聚焦研究的重点,对于个税其他科目的税率问题也会有所涉及。
个人所得税税率相关争议
(一)降低个税税率与增强个税调节作用之间的矛盾。近年来,我国的税收高速增长,降低税率的呼声总是不断涌现。但另一方面,现阶段我国的个税收入在整体税收收入中所占的比例过小,对于发挥个税调节收入分配功能已经产生较大的制约。若仅仅是简单地下调税率,而没有对整个个税税率各组成因素做细致的分析并提出相应的结构性调整,那么增强个税调节作用的预期将难以实现。而且,单纯地下调税率不...
个人所得税是以个人(自然人)取得的各项应税所得为征税对象所征收的一种税。当前,我国的个税课征对象主要包括工资、薪金所得,个体工商户的生产、经营所得,对企事业单位的承包经营、承租经营所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得,利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得和其他所得等多个科目。由于我国现阶段采用的是分类课征制度,所以个税税率较为复杂,不同的科目所对应的税率和税收优惠情况也各不相同,很难在较短篇幅内一一阐述。鉴于目前大众所普遍关心的问题主要集中在工资、薪金所得方面,本文拟主要就工薪所得税的税率进行研究,以聚焦研究的重点,对于个税其他科目的税率问题也会有所涉及。
个人所得税税率相关争议
(一)降低个税税率与增强个税调节作用之间的矛盾。近年来,我国的税收高速增长,降低税率的呼声总是不断涌现。但另一方面,现阶段我国的个税收入在整体税收收入中所占的比例过小,对于发挥个税调节收入分配功能已经产生较大的制约。若仅仅是简单地下调税率,而没有对整个个税税率各组成因素做细致的分析并提出相应的结构性调整,那么增强个税调节作用的预期将难以实现。而且,单纯地下调税率不仅减轻纳税人税负的效果不显著,也会进一步恶化我国直接税和间接税之间的比例关系,这对于整体税制的优化是极为不利的。因此,在面对个税税率问题时,应当要对不同纳税人群体加以区别对待,适当提高高收入群体所纳税额在个税税额中的比重,通过有增有减、结构优化的方式,既有效降低中低收入群体的税负,又进一步提高个税的调节功能,使个税税率的调整在一个合理的区间内进行。
(二)不断上调免征额的事实与“宽税基”的初衷之间的矛盾。免征额是税法规定的扣税对象全部数额中免予征税的数额。免征额事关实际税负问题,因此可视为个税税率决定的一个因素。它不同于起征点,二者之间主要的差别在于当课税对象大于免征额或起征点时,是否要对课税对象的全部应税所得征税。事实上,近年来,我国有关个税的改革主要发力点也集中在免征额上,历次的个税改革无不是以此为重要切入点。从2006年至今,我国的个税免征额不断攀升,从800元到1600元,再到2000元,2011年又上调至3500元。在某种意义上说,我国的个税改革已经异化为个税免征额的改革,而对于诸如课征方式、税率区间的测算和判定等重要问题,却缺乏应有的重视,这不利于个税乃至整个税制的健康发展。与此相应地,个税的纳税人群体也在不断萎缩,据测算,目前,我国个税的纳税人占职工总数的8%左右,这也意味着个税在很大程度上已经沦为少数人的税收。而完善个税制度很重要的一方面就是要“宽税基”,也就是要让个税涵盖更多的人群,这样才能更好地发挥个税的调节作用。很显然,若是一味地通过提高免征额来应对或者拖延公众对于个税改革的期待,这和现行的税制改革趋势无疑是不相吻合的。
(三)有关税率调整在整个个税改革中的优先度问题的争议。众所周知,个税税制改革涉及方方面面的因素,既受税收征管能力等硬件的限制,又要考虑纳税人的可接受度问题。因此,有学者认为,在推进个税改革时,首先应当将前期的一些基础性工作做好,比如进一步优化个税的课征对象,将家庭因素考虑进去,或者是加强税收征管能力的提升。相应地,税率问题由于较为敏感,应当在各项条件基本具备后再进行调整。另外一部分学者则认为,税率问题是个税改革的核心之一,理所应当要排在整个个税制度改革的优先位置,税率问题没有妥善解决,个税税制也很难有显著的改善。这两种意见都有一定的合理性,所以,在研究个税税率问题时,必须加以参详,并努力找准税率调整在整个个税改革中的位置。
确定个人所得税合理适用税率区间应考虑的因素
(一)经济发展水平。改革开放以来,我国的经济取得了长足的发展,但是必须要认识到我国仍处于社会主义建设的初期,人均收入水平相对较低,因此,我们必须要注重个人投资能力的培育和人们生活水平的提高,一味地强调提高个税收入占比并不符合我国的实际情况。如果盲目地提高个税税率,很可能会损害个人投资创业的热情和发展后劲,不利于新税源的涵养和培育。但这并不意味着我国现行的税率就可以因此一成不变,就长期而言,提高个税在整体税收收入中的比重是一个必然的趋势。因此,我们有必要在考虑经济发展现状和后劲的情况下,按部就班,逐步推进个税税率的改革。
(二)居民收入分配情况。个税在调节居民收入分配方面具有非常重要的作用,相应地,在确定个税税率时,必须要将居民收入分配情况考虑在内。就我国目前而言,居民收入分配情况不容乐观,地区差距和行业差距尤为凸显;同时,财产性收入的分配问题也非常突出。因此,在合理确定个税税率和级次时,必须要将收入分配情况作为重要的一环考虑进去,增强其调节功能,缩小贫富差距,达到“提高低收入者收入水平,扩大中等收入者比重,有效调节过高收入”的功效。具体来说,在确定个税税制时,除了工薪收入外,还要将其他收入、家庭负担等多方面的因素都考虑进来。
(三)税收征管水平。税收征管水平对税收的影响是毋庸置疑的,没有高效的征管能力作为保障,不仅会提高征税成本,而且也无法征收到足额的税收。就我国目前来说,税收尤其是在个税方面的征管水平并不高,对于纳税人的家庭收入和其他收入的征管极为有限。因此,个税在很大程度上沦落为“工薪税”。对于很多高收入者而言,隐性收入甚至是灰色收入所占的比重很大,但是税务部门却无法对其进行有效的监管,导致许多富人可以轻易地逃税避税,而广大工薪阶级却成为了纳税的主力军,这显然是有悖于个税的初衷的。因此,必须要进一步加强税收征管能力,规范个税的申报和缴纳,促进个税的透明化,真正做到“应收尽收”。
(四)通货膨胀和地区差异等其他因素。随着物价的上涨,居民收入的实际购买能力会不断下降,但是,所要缴纳的个税却并不会随之变化,这对于个人消费和投资能力产生了较大的负面影响。因此,许多学者提出,在确定个税税率时应当要考虑通货膨胀的因素,进行指数化运作。此外,不同地区之间的收入水平和生活成本存在着较大的差异,而现行的税率却是全国统一的,这就直接导致了纳税方面的地区“不公平”现象。如何正确看待和处理这些问题,直接关系到个税改革的方向和成效。
个人所得税合理税率区间确定需要着重关注的问题
(一)免征额。免征额的调整会影响政府的财政收入。随着免征额的上调,个税的纳税人群体也不断缩小,在税率不变的基础上,政府所能获得的个税收入也会随之减少。免征额的调整也会影响政府的宏观调控能力。政府通过征收个税可以有力地调节社会收入分配问题,但是如果一味地调高免征额,那么个税的调节功能将会不断弱化,这对于政府实现调节收入分配差距过大是极其不利的。同时,免征额的上调主要是对中低收入群体会产生影响,对于高收入群体来说,意义并不大。因此,在个税改革时,仅通过免征额的调整是不够的,必须要将其他税收因素考虑进来,在政策目标、社会福利和民众可接受度之间寻找一个平衡点。
(二)级次和级距。据资料显示,世界主要国家个人所得税的税率级次经历了一个由少到多,再逐渐减少的过程。20世纪八九十年代,OECD成员国中有16个国家较大幅度地缩减了本国的个税级次,大多数国家都从10级以上降到了不足6级。现阶段美国实行的是6级累进税率,法国为5级累进税率,德国为4级累进税率,而新加坡只有3级累进税率。由此可见,在大多数发达国家,个税的级次并不多且有减少的趋势。现阶段,我国的个税对于高收入群体调节乏力,在这种情况下,如果设置级次过多、级距过小的税率,只会对中低收入群体造成较大税收负担,加大收入分配差距。经过2011年的个税改革,我国的个税税率级次从9级减到了7级。事实上,适当减少个税级次不仅是完全必要的,而且也能够对社会福利产生正面效应。第一,个税税率级次的减少可以减少征税成本、降低征税难度。第二,个税税率级次的减少可以适当地减轻纳税人的税负,特别是对于以前处于高一级的税率边缘的那部分纳税人。第三,有利于简化和完善税制。在适度减少级次的基础上,应当适当扩大级距。以2011年的个税改革为例,第二级10%税率对应的月应纳税所得额由500元至2000元扩大为1500元至4500元,也就是说级距由1500元扩大为3000元。这有利于减轻中低收入群体的税收负担。另一方面,又应适当扩大最高税率的覆盖范围,使更多的高收入群体承担起相对较多的税收。
(三)边际税率的确定。边际税率是指税额在征税对象数额的增量中所占的比率。2011年的改革之后,我国工薪所得的最低边际税率已经下调至3%,这个数据无论是从横向还是纵向比较,都已经处在一个非常低的水平,可以调整的空间不大。因此,未来对于边际税率的改革,主要矛盾还是集中在最高边际税率上。当前各发达国家的最高边际税率基本上维持在40%左右,其中,美国仅为35%,而英国相对较高,达到50%。2011年改革之后,我国个税的最高边际税率仍然是45%,和多数发达国家持平甚至相对较高,这在发展中国家是较为少见的。事实上,我国绝大多数工薪阶层的收入只能适应第一和第二级的税率,45%的税率适用的人群非常少,所能产生的调节作用也极其有限。我国应当适度降低最高边际税率,这是由多方面的因素所共同决定的。从国内来看,我国正处在经济增长换挡期、结构调整阵痛期以及前期政策消化期,经济层面和社会层面都面临着诸多问题,要想成功跨过“中等收入陷阱”,就必须要吸引高素质人才。从国际竞争的角度看,过高的个税边际税率将会对我国的国际竞争力造成伤害。近20年来,减税已经成为多数国家税制改革的主旋律,各主要国家的个税最高边际税率都有了不同程度的下调。以金砖国家为例,印度、俄罗斯和巴西的最高税率均未超过30%,这在很大程度上对我国在吸引国际高端人才的竞争上造成压力。从防止逃避税的角度看,我国也应当适当地调低个税最高边际税率,因为过高的边际税率会促动大量高收入群体选择移民或其他方式偷逃税款,最终影响财政收入,并对个税的调节功能造成负面影响。
合理调整个人所得税税率区间的政策建议
(一)优化个税顶层设计,为税率设置奠定基础
在考虑个税税率的问题时,不可能脱离整个个税制度的设计。受制于我国整体较低的税收征管能力,现阶段我国主要实行的是分类所得税制。分类计征的模式在实践过程中暴露出了诸多问题,主要体现在税负不公平和征管不到位上。由于不同类型收入的税率和征管力度不同,往往会出现相同收入的纳税人,由于取得收入的类型不同而税负不同,即出现横向不公平;同时,由于税收优惠和对资本所得的监管不到位问题,有时会出现高收入者的税负轻于低收入者的极端情况,即纵向不公平。综合计征可以更好地考虑纳税人的总体负担能力,体现“量能课税”的原则,能较好地解决个税征收的公平性问题。随着我国税收征管能力的不断提高,实行个税模式转化的技术基础已经基本具备,社会各界对个税改革的普遍呼声也使得改革成为必然选择。因此未来要立足我国国情,结合各国经验,着力推进分类与综合相结合的个税改革。同时,不仅要考虑个人的收入情况,同时也要将家庭的收支情况考虑在内,推行支付能力原则。
同时,当前我国在个税征收和监管方面的不到位,也导致大量税收流失,亟待改善。实际操作中,由于工薪所得和劳务报酬等项目较为容易监控,往往成为了征税部门重点关注的对象;而诸如资本所得和财产性收入等,由于缺乏公开透明的数据和有效的监管,经常性被遗漏在征管之外。而且,由于高收入者收入来源渠道较多,不易监管,这在很大程度上造成了高收入者缴税过少,而低收入者税负过重的现象,造成了大量税收的流失。这与“勤劳所得轻课,非勤劳所得重课”的普遍税收准则也是背道而驰的。因此,有必要将劳动所得和非劳动所得加以区分,并施以不同的税率,这样可以有效地避免税负不公和税费流失的问题。
(二)适当降低最高边际税率,减少税率级次、扩大税率级距
在2011年将免征额提至3500元之后,纳税人数已经降到一个很低的水平,今后有关个税税率的改革在免征额方面可以作为的空间已经不大。因此,个税的边际税率、级次和级距问题将会成为改革的重点。当前我国个税的最高边际税率相对较高,已经对我国的财税国际竞争力和个税健康发展造成一定影响,因此,有必要进行适当的调整,结合国际通行的做法来看,未来最高边际税率期望值在35%左右为宜,这和我国仍处于发展中阶段的基本国情相吻合。相对较低的边际税率可以鼓励纳税人劳动和投资的积极性,因为这可以使劳动者获得更多的税后可支配收入;同时也能够有效地减少偷逃税行为,提高政府的财政收入,促进国民经济的健康发展。此外,最高边际税率的降低也可以缓解我国的税负痛苦指数,减少整个税制改革的阻力,增加社会的幸福感指数,为全面深化改革创造有利的外部条件。
我国的个税级次虽然已经由9级调整为7级,但是未来仍然还有进一步减少的空间。税率级次的减少既可以简化税制,同时也可以为个税级距的扩大创造条件。随着税率级距的扩大,相当一部分纳税人可以从原来的级距下降至下一级甚至更低一级的税率级距,在其他条件不变的情况下,这可以有效地降低中低收入群体的个税负担,并减少税务机关的工作量和工作阻力。就长期发展而言,随着居民收入水平的不断提高,越来越多的人将会进入个税纳税人的行列,即使个税税率维持在较低的水平,个税总量也将随着纳税人基数的增长而不断增长。此外,税收级次的减少和级距的拉开,可以增加高收入群体所纳税收在税收总额中的比例,真正做到“量能赋税”,这也符合个税调节收入分配的本意。
(三)对个税税率实行指数化动态调整
当出现通货膨胀时,纳税人的名义收入保持不变,但实际收入却是下降的,这会给居民的实际生活水平造成影响。经过指数化调整之后,可以有效地减少通货膨胀对个人纳税金额的影响,减少财政收入的波动,促进税制的公平性和稳定性。同时,指数化调整还可以有效地解决个税“几年一修”的局面,避免了税法变动成本,有利于维护税法的稳定性和权威性。
但是,必须指出,目前在技术能力和配套设备并不完善的情况下,推行个税的指数化管理难以一蹴而就,需要有一个适应的过程。对于许多普通纳税人而言,指数化调整之后,将会使税制变得更加复杂,不利于其规划收支。而对于政府来说,指数化管理也很有可能会导致财政收入的下降。但是,税收的指数化调整适应了税收管理发展的大趋势,虽然仍存在许多不足,但是在条件允许的情况下,仍然值得我们去尝试。到目前为止,加拿大和丹麦已经实行完全的指数化管理,并且取得良好的效果。未来我们可以借鉴他们的经验,在时机成熟的时候适时推进这项改革。
责任编辑 张蕊
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