时间:2020-02-12 作者:刘剑文 胡瑞琪 北京大学
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摘要:
当前,财税体制改革在我国全面深化改革的进程中扮演着越来越重要的角色,越来越多的学者将目光投向财政转移支付领域,积极呼吁尽快出台规范政府间财政转移支付行为的财政转移支付法。以往在该领域,我们主要关注的是经济学视野下“财政转移支付行为”本身的理性,强调支付资金数额计算方法的优化;而在依法治国的大背景下,对现代财政制度的呼唤要求我们从法学视野下重新认识、理解和构建“财政转移支付制度”,明确转移支付资金的性质、权力的边界等本质问题,以原则和价值为导向,构建财政转移支付制度的法治逻辑。
问题的提出:我国财政转移支付制度的路径与选择
一般认为,现代财政转移支付制度滥觞于十九世纪前后的英美等国。不过,我国在封建时期就曾有过类似“赈济支出”的财政转移支付制度,但一般只作为一种特殊的中央财政行为,而非形成定型化的“制度”,因而一直没有得到发展。新中国成立之后到1994年分税制改革期间,我国政府间财政关系经历了财权“收——放”的多轮反复,财政转移支付的角色不断起伏。简言之,从中央层面看,财政转移支付制度具有更多的“工具性”色彩。在财政相对集权时代,财政转移支付制度是中央向地方进行资源转移的主体,...
当前,财税体制改革在我国全面深化改革的进程中扮演着越来越重要的角色,越来越多的学者将目光投向财政转移支付领域,积极呼吁尽快出台规范政府间财政转移支付行为的财政转移支付法。以往在该领域,我们主要关注的是经济学视野下“财政转移支付行为”本身的理性,强调支付资金数额计算方法的优化;而在依法治国的大背景下,对现代财政制度的呼唤要求我们从法学视野下重新认识、理解和构建“财政转移支付制度”,明确转移支付资金的性质、权力的边界等本质问题,以原则和价值为导向,构建财政转移支付制度的法治逻辑。
问题的提出:我国财政转移支付制度的路径与选择
一般认为,现代财政转移支付制度滥觞于十九世纪前后的英美等国。不过,我国在封建时期就曾有过类似“赈济支出”的财政转移支付制度,但一般只作为一种特殊的中央财政行为,而非形成定型化的“制度”,因而一直没有得到发展。新中国成立之后到1994年分税制改革期间,我国政府间财政关系经历了财权“收——放”的多轮反复,财政转移支付的角色不断起伏。简言之,从中央层面看,财政转移支付制度具有更多的“工具性”色彩。在财政相对集权时代,财政转移支付制度是中央向地方进行资源转移的主体,其形式包括全额补助、收入分享、体制补助、体制上解、专项拨款、包干上缴、差额包干补助等等,然而这一实践对中央决策质量依赖度过大,存在变化频繁、监督不力、纵向不平衡等问题。而在财权集中程度下降时代,财政转移支付制度开始完成从单向拨款的政策工具向财政平衡调解器的转型,其形式主要有收入分享、定额补助、定额上解、专项拨款等,但由于分税不当,中央财力陷入窘境,该制度也难以持续。
随着1994年分税制改革及其后的一系列优化措施,我国财税体制进入了相对稳定的发展期,财政转移支付制度得以重新焕发生机。然而,我国以“税费改革”为重心的改革思路以及在央地财政问题上的制度惯性,使得在改革前期财政转移支付制度的发展相对迟缓,随着改革进入深水区,一些社会问题和社会矛盾也逐渐暴露出来。
从制度运行来看,财政转移支付资金的分配缺少科学的决策机制,决定权散落于不同部门,既存在监督盲区,助长“跑部钱进”的风气,又不利于部门间合作,导致资源重复分配形成内耗;财政转移支付的执行环节也存在不按预算规定、透明度较差、资金遭遇层层截流和挪用等问题。在制度效果方面,由于财政资金使用效率较低,财政转移支付的功能并没有完全发挥,致使地方财政困难、地区公共服务差异大等问题仍然得不到解决,一定程度上也间接导致了我国地方债过重、地区发展不均衡等问题的发生。
透过本质看,这些问题源于我国财政转移支付法律体系的缺失。在大多数发达国家,财政转移支付制度是一个复杂、完整的制度体系,除了专门的财政转移支付法外,还包括了宪法、立法法、预算法以及其他财税法律、政府规章、地方性法规中关于财政转移支付的条文。前者为形式上的财政转移支付法,后者可以认为构成实质上的财政转移支付法。通过制定高位阶的法律为财政转移支付立法进行顶层设计和定位,以规范其立法本身或在出现争议时加强法律解释;选择同位阶的法律规范财政转移支付过程中与自身制度交叉的内容;运用低位阶的规章、规范性文件,来调适财政转移支付法在具体实施中对政策环境和地域的差异,亦为因时、因地制宜之举。然而,虽然实质上的财政转移支付法律规范数量众多、规则更为具体,但在财政转移支付领域仅仅只能作为形式上财政转移支付法的补充。形式上的财政转移支付法规范着财政转移支付基本制度的原则和框架,集中贯彻和体现着财政转移支付制度的本质属性和制度目的,是财政转移支付制度的最核心要求。同时,形式上的财政转移支付法经过了严格的立法程序,也体现着财政民主、财政法定、财政公平的法治精神。换言之,现代财政转移支付制度是以形式上的财政转移支付法为基础和立足的。
同较为发达的国家相比,我国财政转移支付制度的最大差距就在于缺少财政转移支付法。目前,财政转移支付行为主要由为数不多的部门规章和规范性文件所调整,主要包括修改后预算法中的概要式规定,以及财政部先后发布的2003年农村税费改革中中央对地方转移支付办法、2008年中央对地方一般性转移支付办法、2012年中央对地方均衡性转移支付办法等。存在的主要问题在于:立法层级低、覆盖内容不全面、核心要素未规定致使制度本身缺少稳定性、不同规范之间协同性较差、权力存在大量的法外空间。因此,我国亟需从理论上厘清财政转移支付制度的法治逻辑,明确立法的现实需求,制定出一部适合中国国情、体现现代法治精神的财政转移支付法。
性质与定位:财政转移支付法的三重属性
财政转移支付制度事关公共财政资金的流向,影响着国家社会经济生活的方方面面。法治框架下的财政转移支付法,深刻调整着中央与地方关系、立法与行政关系、国家与纳税人关系、政府与市场关系等四大关系。从性质上看,财政转移支付法具有三重属性。
第一,财政转移支付法是政府间财政关系法的重要组成部分,决定着各级政府间的资源分配,具有央地关系法属性。对于任何国家而言,在财政分权的方案设计中,财政转移支付权力都是一个重要的组成部分,财政转移支付制度设计中的重要思路就是与财政分权的目标相一致。不同于更多与国家经济发展和政策需求挂钩的以“分税”为代表的财权初次分配,作为规范财权二次分配的财政转移支付法,则更关注不同层级政府或区域之间的财力均衡,以此保障各地都拥有健康的财源基础,进而较好完成治理任务。
第二,财政转移支付法规范着财政权的分配、行使和监督,具有财政基本法属性。完善的财税法律体系是一个以财政基本法为统领、以财政实体法和财政程序法为骨干,层次分明、结构完整、有机联系的统一整体,财政基本法是其中最具支柱性、全局性和目的性的一类法律规范的总称,搭建着财政法最基本的框架,体现着财税法最为基础和核心的原则和价值。财政转移支付法关注财政收支划分、政府间财政平衡、财政公共支出,具体环节上指引着财政收入、支出、监管的实践,以及在这个过程中财政权的配置和监督,贯穿财政活动始终,全面展现着现代财政法的原则和价值,在财政权规范框架和授权体系中有着基础性作用,故具有财政基本法属性。
第三,财政转移支付法致力于通过国家财政权实现纳税人在财政法上乃至宪法上的平等权,具有财政均等化法属性。平等权、自由权及财产权,是并列为受法治保障的人民三大基本权利,衡量财政制度是否符合宪法上平等权的要求,离不开对公共服务质量的考察。我国先天资源分配不均,平衡各级财政以使政府有较合适的财力向当地居民提供良好的公共服务,是财政转移支付法的重要任务。从这个意义上说,财政转移支付法虽然作用于各级政府之间,但在实施效果上最终作用于纳税人以及纳税人基本权利的实现,故具有保障纳税人权利的财政均等化法属性。
目的与框架:财政转移支付法的立法思路
正如前文所分析的,财政转移支付法涉及央地分权、财政基本制度以及公民平等权等核心内容,具有央地关系法、财政基本法和财政均等化法三重属性。也正是因为这三重属性,财政转移支付法在现代国家建设中扮演着越来越重要的角色,通过财政转移支付法立法需要解决的问题,也绝非寻找一个理性的“财政转移支付行为”那么简单,而是关涉其行为、结构、本质的多维构造,调整由浅到深的多个制度层面和错综复杂的多种社会关系。
财政转移支付法需要解决的最基本层次的问题,是如何保障财政转移支付决策科学化、民主化。这一问题本是经济学界的研究重点,在初期重点关注转移支付金额计算的优化,包括数据搜集、公式设计、额度判定的方法等。法学视野下的财政转移支付决策科学化、民主化不但关注个体和集体的决策,还重视决策的机制和过程。合作、制衡和分权是法治框架下财政转移支付决策的核心要求,因而需要中立、专业、客观的专门机构,各级人大、财政部门的有序参与,公开、透明、规律的决策过程等是财政转移支付法在建构上必须保证的目标。
财政转移支付决策的机制和过程是财政转移支付权力在动态上的安排,而对于一个支撑国家财税体系健康运作的具有财政基本法属性的法律而言,财政转移支付法还需要完成对财政权静态上的合理分配。财政转移支付法需要解决的第二层次问题,就是如何落实财政转移支付过程中的权力配置和职责安排。对于财政转移支付行为过程而言,前期面临政府间事权、财权划分的厘清,中期面临财政转移支付行为的权力与职责的分配,后期还必须保证财政监督权责不可缺位和越位。在一些特殊领域上,财政转移支付法还需明确财政权特有的边界,例如民族区域自治、对口支援、与市场有关的专项转移支付等等。这些任务必将使得财政转移支付立法必须充分考虑其调整主客体的不同特点,保障民主、系统的立法思路,打造平衡有效的权力和责任关系。
不过,无论是动态上对财政转移支付决策机制的设计,还是静态上对相关机构的权责要求,都还仅仅停留在转移支付法的央地关系法属性这个最表面、最直接的性质层面。财政基本法属性和财政均等化法属性才是财政转移支付法的根本属性和核心属性,而财政转移支付法在这两个方面要求其解决“合法性”,即如何全面落实法治要求,体现法治理念。通过法律位阶确定财政转移支付法的“合法性”,是对其提出了形式上的要求;而理顺政府间财政关系,从而构建完整、科学、有序的财税法治体系,保护纳税人基本权利,实现基本公共服务均等化才是财政转移支付法在实质层面的“合法性”要求。因此,通过全国人大制定财政转移支付法只是落实其合法性的第一步,而让该法成为一部完成其使命的“良法”才是保证其“合法性”的关键所在。
财政转移支付法在立法思路上需要解决的三层次问题,事实上体现着财政转移支付制度三层次的目的:直接目的是实现各级政府财政能力均等化;基本目的是保障全国经济社会相对均衡发展;终极目的是保护纳税人基本权利,缩小地区差距和收入差距,促进社会公平正义。这些目的也决定了财政转移支付法的立法思路和框架,那就是在宪法和财税法治的要求下,以规范权力为出发点,制定一部立足全局、关注细节、科学有力,并体现治理现代化理念的财政转移支付法。
原则与保障:财政转移支付法的制度体系
财政转移支付制度的理论定位决定了建立财政转移支付制度体系的独特要求。不同于一般财税规范,为了实现其本质属性和结构目标,财政转移支付法在立法过程中,必须明确立法宗旨,强化权力监督,落实权利保障。
首先,如前文所述,我国在财政转移支付制度上面临的各种问题,亟需制定一部具有治理现代化理念的财政转移支付法,而财政转移支付法的合法性目标,更进一步强调了财政转移支付制度必须严格遵守财政法定原则的要求。只有当这个涉及央地财政结构、权力运行规范、纳税人基本利益等关键领域问题的重要规范,经过严谨的立法程序、充分的民主讨论和完善的审查过程,最终以法律的形式出台,才能完成好调整央地关系、推进财税法治、保护纳税人权利的重要使命,实现民主法治、公平正义等核心价值。
其次,财政转移支付法立法的关键是通过原则和宗旨充分展现其法律性质和法律功能。作为一部具有财政基本法性质的法律,其原则与宗旨始终与财税法治的宏观要求相通,在这一点上,财政转移支付法的立法可以借鉴新修改的、同样具有财政基本法性质的预算法的思路和作法,以“权力规范法”为自我定位,通过对机构设置、行为程序、法律责任的详细规定,将财政转移支付活动中的权力关进制度的“笼子”,以达到规范财政转移支付行为、促进财政转移支付资金分配使用的公开、公平、公正的效果。
第三,财政转移支付法对财政转移支付权力的动态和静态结构的关注,要求该法在框架和结构上,能够通过具体而详细的规定充分保障权力的规范行使以及纳税人的权利保护,以真正达到依法治“财”的效果。换言之,该法需要将财政转移支付法的核心内容在法律中系统、全面地展现出来,例如专项转移支付与一般转移支付的比例、新增专项转移支付项目的要求等等;同时,这些规定还应有较强的可操作性,对转移支付的资金分配标准、额度确定、管理方法,以及地方资金结构、公共服务要求等多层次问题都予以考虑;在一些特殊领域的转移支付上,比如省以下财政转移支付以及对口支援等,也需要做出基本性、约束性要求,防止下位法“越位”或“缺位”,违反了财政转移支付法治的基本要求。
第四,作为一部现代的财政法律规范,财政转移支付法要注重与其他法律的协调。例如要严格遵守新预算法中对财政转移支付预算的规定,实体上加强一般转移支付比例、提高专项转移支付的门槛、完善专项转移支付的规范机制,程序上与预算法关于转移支付预算编制、下达时间、监督方式和法律责任的要求做好衔接,并配合预算法中关于财政转移支付安排列入人大重点审查内容,以及转移支付执行情况向社会公开说明等规定做出说明。财政转移支付法也要关注和政府间财政关系法有着密切联系的事权分配、税制安排有关的法律,在相应规范上有所呼应,进而全面落实党的十八届三中全会“决定”中所提出的“事权与支出责任相适应”的原则。
责任编辑 李烝
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