时间:2020-02-12 作者:周海峰 (作者单位:财政部财政科学研究所)
[大]
[中]
[小]
摘要:
国际货币基金组织、世界银行于2001年联合发布的《公共债务管理指引》(以下简称《指引》),是在总结各国政府债务管理实践基础上提炼而成的公共债务管理指导意见,得到各国政府债务管理部门普遍认可和参照。2013年以后,国际货币基金组织、世界银行组织工作组对《指引》进行了修订,并于2014年4月发布了修订后的《指引》。
一、本次《指引》修订有关情况
(一)修订过程。2008年国际金融危机,特别是欧洲主权债务危机后,公共债务管理问题广受关注。2013年2月G20财长和央行行长会议请国际货币基金组织、世界银行在进行认真评估基础上研究《指引》修订问题。此后,国际货币基金组织、世界银行对全体成员国进行了问卷调查,在多数国家赞成修订《指引》的情况下,2013年6月,国际货币基金组织、世界银行组织31个国家的代表召开第一次《指引》修订咨询会,决定修订《指引》并确定了修订方向和步骤。会后,国际货币基金组织、世界银行成立了包括中国、美国、英国在内的22个国家组成的修订工作组,并将修订工作组分为5个小组按章节分工逐条修订。2013年10月,国际货币基金组织、世界银行召开第二次咨询会,讨论各工作小组提交的修订草案。2013年11月—12月,国际货...
国际货币基金组织、世界银行于2001年联合发布的《公共债务管理指引》(以下简称《指引》),是在总结各国政府债务管理实践基础上提炼而成的公共债务管理指导意见,得到各国政府债务管理部门普遍认可和参照。2013年以后,国际货币基金组织、世界银行组织工作组对《指引》进行了修订,并于2014年4月发布了修订后的《指引》。
一、本次《指引》修订有关情况
(一)修订过程。2008年国际金融危机,特别是欧洲主权债务危机后,公共债务管理问题广受关注。2013年2月G20财长和央行行长会议请国际货币基金组织、世界银行在进行认真评估基础上研究《指引》修订问题。此后,国际货币基金组织、世界银行对全体成员国进行了问卷调查,在多数国家赞成修订《指引》的情况下,2013年6月,国际货币基金组织、世界银行组织31个国家的代表召开第一次《指引》修订咨询会,决定修订《指引》并确定了修订方向和步骤。会后,国际货币基金组织、世界银行成立了包括中国、美国、英国在内的22个国家组成的修订工作组,并将修订工作组分为5个小组按章节分工逐条修订。2013年10月,国际货币基金组织、世界银行召开第二次咨询会,讨论各工作小组提交的修订草案。2013年11月—12月,国际货币基金组织、世界银行将完整的修订草案先后向工作组成员、各成员国征求意见。2014年一季度国际货币基金组织、世界银行最终形成定稿,并分别经各国执董会批准于2014年4月发布。
(二)主要修订内容。本次修订总体上是对《指引》此前既有条款的补充与深化,主要修订内容包括:一是在债务管理目标和协调方面,明确提出尽管合理确定债务规模并保持其可持续性主要是财政政策的职责(《指引》将政府债务管理政策视为与财政政策、货币政策等并列的,相对独立的宏观调控政策),但政府债务管理部门应当在信息共享基础上,监测并报告危及债务可持续性的风险。政府债务管理政策在与财政政策、货币政策加强协作的基础上,应增加与金融监管政策的协作。二是在透明度和问责制方面,强调政府债务管理部门应加强与投资者关于债务结构、债务管理指标等信息的定期沟通,以降低不确定性。这种定期沟通在危机期间尤为重要。三是在债务管理体制框架方面,细化了集体行动条款的内容,认为更多地运用该类条款有助于提高债务重组效率。四是在债务管理战略方面,倡导通过改善政府债务结构、关注短期、外债、浮动利率债务风险、建立现金储备等,降低流动性风险和再融资风险。五是在风险管理框架方面,强调债务压力测试的重要性,提出应评估公共债务管理中运用衍生品的风险,并加强对或有负债风险的监测。六是在发展和保持有效的国内政府债券市场方面,强调采取充分措施发展国内政府债券市场,对如何加强国内债券市场流动性、识别和解决国内政府债券市场发展的障碍等提出了指导方法;并建议适当保持公共债务发行程序的灵活性。
二、修订后《准则》的主要内容
(一)债务管理目标和协调。公共债务管理的主要目标是在中长期内,以最低可能成本和适度风险,满足政府融资需求并保障政府履行相关资金支付义务。公共债务管理对象应覆盖尽可能广泛的政府债务。完善的宏观经济政策和金融政策有利于实现公共债务规模和增长速度的可持续,是开展有效的公共债务管理的前提。由于债务管理、财政、货币和金融监管部门采取的政策工具之间存在较强的联系和依赖,债务管理部门、财政部门、中央银行和金融监管部门应高度重视各类政策目标之间的协调。通常情况下,债务管理政策与货币政策的目标和责任应当分离;债务管理部门、财政部门和中央银行,应当共享即期和远期政府现金流有关信息。尽管合理确定债务规模并保持其可持续性主要是财政政策的职责,但政府债务管理部门应根据在对债务组合的风险分析和跟踪到的市场波动等情况,监测可能影响政府债务可持续性的风险,并及时共享给相关部门。
(二)透明度和问责制。财政部、中央银行、(可能单独存在的)债务管理机构在制定债务管理政策、组织政府债券发行、政府债券交易、托管、清算、结算等方面的职责分工,应该被明确规定并公开披露。政府应当清晰界定并公开披露债务管理的目标,并说明关于债务成本和风险管理的策略和衡量标准。应当确保公众可以便利地查阅债务管理政策和相关制度规定。编制债务管理年度报告,向立法机构和公众披露债务管理操作和债务管理战略执行情况。政府或债务管理部门应定期披露政府债务余额及其构成、持有的金融资产、或有负债等情况,披露内容包括币种、存续期、利率结构等要素。如果在债务管理操作中开展衍生品操作,应披露开展相关操作的动机和理由,并按照公认会计准则定期披露衍生品组合的有关情况。债务管理机构应建立与主要债权人定期沟通的机制,编制投资者友好型的宣传资料,披露债务数据等信息。债务管理活动,包括相关信息系统记录和风险管理开展情况等,在定期接受内部审计的基础上,应按年接受外部审计。
(三)债务管理体制框架。相关法律法规应当明确规定负责政府借款、政府债券发行、政府资产和现金管理、其他代表政府开展市场交易性行为的部门,并构建分工明确、协调顺畅的机构组织框架。建立健全内控制度,包括合理设定岗位职责、建立有效的监控和报告制度等,以有效管理操作风险。债务管理有关人员应当严格遵循从业准则,不得从事与债务管理工作存在利益冲突的个人金融活动。债务管理活动应当以覆盖面广、精确度高、满足安全性要求的信息系统作为支撑。建立可靠的灾备系统,以规避盗窃、火灾、自然灾害、社会动乱或恐怖主义行为可能严重影响债务管理活动的风险。确保债务管理人员可以获得及时的法律咨询服务,保障各项债务管理操作符合有关法律规定。优化集体行动条款,更加有序高效地解决可能出现的债务重组。
(四)债务管理战略。债务管理人员应仔细监测和评估政府债务结构相关风险,并在测算综合成本的情况下尽可能降低这些风险。深入研究政府现金流的财务风险和其它风险特征,以提高借款决策的科学性,规避政府面临的风险。仔细评估和管理外债、短期债务、浮动利率债务带来的风险。制定有效的现金管理策略,保障政府按期履行预算执行和资金支付义务。
(五)风险管理框架。建立有效的风险管理框架,保障债务管理人员合理判断并管理政府债务组合的预期成本和风险。债务管理人员应当在识别潜在金融风险的基础上,定期进行债务组合压力测试,合理评估风险。开展积极性管理操作,即债务管理人员基于对利率、汇率的判断,在债务组合中主动建立相应敞口以获取收益的操作,应当建立在债务管理人员充分了解相关风险、相关问责机制健全的基础上。开展衍生工具操作时,债务管理人员应充分理解相关成本和衍生工具到期后的各种可能后果,以及信用风险等可能影响衍生品合约的风险。债务管理和现金管理人员应保持对交易对手信用风险的评估和管理。建立相关制度,明确结算程序和人员责任,并在可能时设定单一结算银行的结算额上限,管理结算风险。债务管理人员在制定债务管理策略时,应充分考虑或有债务对政府财务和流动性状况的影响。
(六)发展和保持有效的国内政府债券市场。为了在中长期实现债务成本和风险的最小化,债务管理人员应采取措施积极推动政府债券市场发展。在适度考虑风险和成本的前提下,应积极为债务管理拓宽投资者基础,并平等对待各类投资者。在一级市场方面,债务管理操作应遵循透明和可预测的原则,债务发行尽可能采用市场化方式,如竞争性拍卖和承购包销。在二级市场方面,政府部门和中央银行应合力培育二级市场发展,推动二级市场在各种情况下均能充分发挥其自我调节和纠错功能,完善政府债券结算清算机制,保障市场健康运行。
三、对我国政府债务管理工作的启示
政府债务管理是国家治理的重要组成部分。加强政府债务管理,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。党的十八届三中全会《决定》提出,要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制”。2014年,新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台,为今后中央、地方政府债务管理工作指明了方向。借鉴此次《指引》修订的有关经验,应从以下几方面推动我国政府债务管理工作进一步开展。
(一)制定适合我国经济社会发展“新常态”的政府债务管理战略,充分发挥政府债务管理在宏观经济调控中的作用。科学制定债务管理战略是加强政府债务管理的前提和出发点。自上世纪80年代初恢复发行国债以来,我闰政府债务管理工作稳步推进二但与发达国家相比,我国政府债务管理更注重完成债务筹资任务,其他政策功能发挥较为欠缺;政策制定更注重实现中短期目标,缺少中长期规划。在我国经济社会发展进入“新常态”的背景下,下一步,应结合以政府债券为主体的政府举债融资机制的进一步建立,充分发挥政府债券作为财政政策和货币政策集合点的作用,在进一步发挥政府债券在保障积极财政政策有效实施等方面作用的同时,充分发挥政府债券在构建利率基准、管理金融风险和头寸等方面的重要作用。与宏观经济规划、中期财政框架等相衔接,研究制定中期政府债务管理战略,加强政府债务管理政策与其他宏观调控政策的协调配合,推动政府债务管理由单纯“筹资型”向综合“管理型”转变。
(二)夯实政府债务核算和报告相关基础,进一步增强政府债务管理的透明度。增强透明度、充分发挥外部监督作用是加强政府债务管理的重要途径。经过多年的发展,我国政府债务管理透明度不断提升,国债、中央代发地方债相关发行管理制度、发行计划、发行公告等均实现定期提前披露,地方政府自发自还地方债在2014年尝试开展了债项信用评级,并按规定披露了地方经济、财政、政府债务等信息。但是受尚未编制政府资产负债表等因素影响,政府债务管理信息披露内容仍相对有限,地方政府主体信用评级尚未开展。下一步,要按照国务院批准印发的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,推进政府会计改革,建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。在此基础上,不断丰富政府债务信息披露内容,提高信息披露质量,建立基于地方政府资产负债状况的地方政府主体信用评级制度,充分发挥信息公开对政府债务管理的监督和约束作用,进一步倒逼政府治理透明度提升,推动建设阳光政府、责任政府、服务政府
(三)加强政府债务管理机构建设,统筹做好各级政府债务管理工作。加强政府债务管理机构建设是做好债务管理工作的组织保障和人力支撑。经过多年的努力,我国各级政府债务管理机构逐步建立健全,但目前政府债务管理中仍存在政府债务和政府债务管理边界不够清晰、各类政府债务分割管理缺乏总体协调等缺陷。新预算法明确了财政部门负责统一管理政府债务的职责。下一步,应进一步科学界定政府债务管理职责边界,推进相关工作职责规范化、制度化,建立政府债务管理协调机制,为准确评估政府债务风险、管理政府债务规模和结构提供基础。在政府债券为主体的政府举债融资机制下,政府债务管理的市场化程度将日益提高为此,债务管理机构应不断提升市场分析能力,制定风险防范预案,进一步优化债务管理专业分工机制,科学分配前、中、后台部门职责。中央、地方债务管理部门要统筹做好国债与地方债、各地各级地方债、地方政府一般债券与专项债券之间的发行管理工作,保障政府债务工作的规范有序开展。
(四)完善政府债务风险管理框架,构建适合我国国情的债务管理定量分析模型。政府债务风险是指由于各种原因,政府不能如约履行债务还本付息义务,进而对经济和社会造成负面影响的不确定性,本质上是政府资产和负债、收入与支出之间的不匹配。政府债务风险从财政角度可分为:债务负担风险、债务结构风险、隐性债务风险等;从金融角度可分为:信用风险、流动性风险、市场风险等。风险管理是政府债务管理工作的关键环节。近年来,我国国债、地方债规模管理、发行结构管理、发行方式管理等水平逐步提升,风险管理机制逐步建立完善,但仍存在相关管理制度不健全、债务风险定量分析尚处起步阶段等问题。下一步,应进一步完善政府债务风险管理制度机制,建立健全政府债务管理系统,及时准确地统计债务信息。在此基础上,研究建立基于完整政府债务组合的成本—风险管理框架,分析、识别债务比重、期限、利率等结构对成本、风险的影响,筛选最优债务结构。针对经济、政治、金融环境的变化进行压力测试和可持续性分析,为宏观调控提供参考和支撑。
(五)进一步协调政府债券一级市场和二级市场,推动我国政府债券市场全面健康发展。政府债券市场是加强政府债务管理的载体和支撑。经过多年的改革发展,我国政府债券市场发展迅速,国债一级市场发展水平已处于世界前列,地方债一级市场建设取得长足进步,但国债、地方债二级市场发展相对滞后,主要不足表现在相关制度不健全、基础设施不健全、市场联通效率不高、流动性不佳、投资者结构不合理、交易工具较单一等方面。下一步,应进一步加强财政部门与其他部门的协调配合,以增强二级市场流动性为切入点,推动建立统一、安全、高效、开放的政府债券市场,健全反映市场供求关系的政府债券收益率曲线。建立健全相关制度,完善基础设施,进一步保障市场安全和提高市场效率拓宽投资者基础,增加市场交易品种,稳步推进政府债券市场国际化。促进政府债券一级、二级市场联动发展,统筹国债、地方政府债券市场协调发展
责任编辑 张蕊
相关推荐