时间:2020-02-12 作者:刘佐
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摘要:
党的十八届四中全会《决定》进一步提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,具有重要的现实意义和深远的历史意义。笔者认为,根据新中国税收法制建设的经验和教训,落实税收法定原则,应当首先从完善宪法做起。
一、新中国成立前的相关探索
1949年新中国成立以前,在中国共产党领导的革命根据地,已经先后制定过一些具有宪法性质的文件,其中就有关于税收的规定。例如,1946年10月28日制定的《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案(修正稿)》第三章第一节第十八条中规定:“陕甘宁边区议会,为陕甘宁边区之立法机关及监察机关”,其职权中包括议决边区财政预算、审核财政决算、议决税收和其他收入。该章第二节第三十条中规定:编制财政预算、决算和税收事项,“须依行政委员会决议行之”。第七章第六十三条规定:“财政公开,厉行预算决算制、会计制、金库制、审计制,严惩贪污;实行合理税则,贫苦人民免税。”这里作出了税收由立法机关议决的规定。
1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第一章第八条规定:“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、...
党的十八届四中全会《决定》进一步提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,具有重要的现实意义和深远的历史意义。笔者认为,根据新中国税收法制建设的经验和教训,落实税收法定原则,应当首先从完善宪法做起。
一、新中国成立前的相关探索
1949年新中国成立以前,在中国共产党领导的革命根据地,已经先后制定过一些具有宪法性质的文件,其中就有关于税收的规定。例如,1946年10月28日制定的《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案(修正稿)》第三章第一节第十八条中规定:“陕甘宁边区议会,为陕甘宁边区之立法机关及监察机关”,其职权中包括议决边区财政预算、审核财政决算、议决税收和其他收入。该章第二节第三十条中规定:编制财政预算、决算和税收事项,“须依行政委员会决议行之”。第七章第六十三条规定:“财政公开,厉行预算决算制、会计制、金库制、审计制,严惩贪污;实行合理税则,贫苦人民免税。”这里作出了税收由立法机关议决的规定。
1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第一章第八条规定:“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”第二章第十二条中规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”第四章第四十条中规定:“建立国家预算决算制度,划分中央和地方的财政范围,厉行精简节约,逐步平衡财政收支,积累国家生产资金。”“国家的税收政策,应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则,简化税制,实行合理负担。”这里规定了国民的纳税义务和国家的税收政策,但是没有直接规定税收与法律的关系。
上述会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二章第七条中规定,中央人民政府委员会的职权之一为“制定并解释国家的法律,颁布法令,并监督其执行”。第三章第十五条中规定:政务院的职权之一为根据并为执行《中国人民政治协商会议共同纲领》、国家的法律、法令和中央人民政府委员会规定的施政方针,颁发决议和命令,并审查其执行。这里分别规定了中央人民政府委员会和政务院的立法权,但是没有税收法定的规定。
二、新中国成立后宪法中的相关规定和修改
1954年中华人民共和国全国人民代表大会制度建立以后,全国人民代表大会先后于1954年、1975年、1978年和1982年制定并公布了四部《中华人民共和国宪法》。其中,1982年宪法已经先后四次修正。
1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一章第二条中规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第二章第二十一条、第二十二条分别规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”第二十七条中规定,全国人民代表大会的职权包括修改宪法、制定法律、监督宪法的实施、审查和批准国家的预算和决算等。第三十一条中规定,全国人民代表大会常务委员会的职权包括解释法律、制定法令、撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令等。第二章第四十九条中规定,国务院的职权包括“根据宪法、法律和法令,规定行政措施,发布决议和命令,并且审查这些决议和命令的实施情况”;执行国家预算等。第三章第一百零二条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这里规定了全国人民代表大会的立法权,但是依然没有税收法定的规定;规定了依法纳税的义务,但是仅限于公民。
1975年1月17日,第四届全国人民代表大会第一次会议通过并公布了第二部宪法,因正值“文化大革命”期间,当时税收的作用受到严重的忽视,删除了关于公民纳税义务的条款。1978年3月5日,第五届全国人民代表大会第一次会议通过并公布第三部宪法,因此时改革开放尚未起步,税收的作用也没有受到应有的重视。
1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过并公布施行第四部宪法。这部宪法是根据十一届三中全会确立的路线、方针和政策,总结我国社会主义建设正反两方面的经验教训,适应改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求制定的,具有新时代的特征。该法第一章第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第五条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第二章第五十六条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”第三章第五十七条、第五十八条分别规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第六十二条中规定,全国人民代表大会的职权包括修改宪法,监督宪法的实施,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告等。第六十七条中规定,全国人民代表大会常务委员会的职权包括解释宪法,监督宪法的实施;制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;解释法律;在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;撤销闰务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区和直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等。第八十九条规定,国务院的职权包括根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;编制和执行国家预算等。这部宪法的公布与施行正值改革开放初期,税收的作用开始受到重视,恢复1954年宪法关于税收的规定合情合理,但是此后三十多年没有新的进展。
三、关于完善宪法中税收条款的初步探讨
2011年,第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出:“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则,健全税制体系,加强税收法制建设。”2012年,党的十八大提出:全面推进依法治国,完善中国特色社会主义法律体系。2013年,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:推动人民代表大会制度与时俱进,完善中国特色社会主义法律体系,落实税收法定原则。2014年,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”;“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。根据上述要求,全面推进依法治国,加强税收法制建设,落实税收法定原则,就应当完善宪法,即补充和完善宪法中的税收条款。然后,以此为基本准则,完善税收法律和相关法律。
具体而言,可以先从下列四个主要方面考虑:第一,将税收法定原则直接写入宪法,并进一步完善。第二,根据实行分税制财政管理体制的需要,规定不同层级的税收立法权,理顺中央政府与地方政府之间和各级地方政府之间的税收分配关系。第三,全面规定自然人、法人和其他组织依法纳税的义务和可以依法享受的权利,增强纳税人依法纳税的意识,保障纳税人的合法权益。第四,规定相关的配套措施,如建立以税收为主体的完整的政府收入体系,合理、规范、公开的预算制度和科学、严密的审计制度等。
税收法定原则的具体落实,应当根据宪法规定的原则和完善税制、税收管理制度的需要与可能,区别不同情况,逐步推进,并尽量加快步伐:条件已经比较成熟的税收行政法规(如关税条例),可以先行升格为法律;条件暂时不太成熟的税收行政法规(如消费税暂行条例),应当先行完善行政法规,待其比较成熟以后升格为法律;正在改革中的税种(如增值税、营业税),应当加快改革步伐,在改革完成以后适时制定法律;已经制定的某些税收法律(如个人所得税法、税收征管法),也应当随着有关税制和税收管理制度的改革尽快完善。
至于涉及税收的其他法律(如刑法、民法、预算法和会计法等),可以采取“交互跟进”的方式:一是在修改宪法中的税收条款和税收法律以后,应当及时修改相关法律中的有关条款。制定此类法律和修改此类法律中涉及的税收条款都宜粗不宜细,以免出现税法规定零散、不规范和不统一,对于某些经济、社会事务产生不必要、不适当的干预,由于修法工作烦琐而影响执法工作效率等现象。二是宪法修改、与税收相关的其他法律制定和修改以后,税收法律需要相应修改的,也应当及时修改。
(作者为中国税务报社总编辑)
责任编辑 张小莉
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