时间:2020-02-12 作者:刘明慧 党立斌 李敏 (作者单位:东北财经大学 中国华融资产管理股份有限公司)
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摘要:
农业生产性基础设施在增加农民收入、提高农业生产效率、优化农业生产结构等方面具有重要意义。这一领域虽然是政府性财政投入的重点,但面对庞大的需求,资金投入长期不足。本文以高标准农田建设的融资模式为例,总结现有农业生产性基础设施融资模式,吸收借鉴创新性金融工具,设计了以政府投融资平台为主体的新型农业生产性基础设施融资模式,并提出了扩大农业生产性基础设施融资渠道的政策建议。
一、现有农业基础设施建设财政投入的资金来源与投入方式
(一)我国农业基础设施建设融资需求巨大。根据2013年国务院批准的《全国高标准农田建设总体规划》,到2020年,全国建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩,年均建设任务超过0.8亿亩。综合考虑工程设施建设与耕地质量提升同步推进的要求、不同地区投入状况差异以及高标准农田建设难度加大、成本上升等多种因素,初步估算,高标准农田建设每亩所需投资为1000—2000元。按亩均投资1500元计算,建设8亿亩高标准农田共需总投资12000亿元,年均投资1000多亿元。
面对繁重的建设任务和资金需求,建立多元化筹资机制,拓宽高标准农田建设资金投入渠道十分必要。就政府性投入而言,目前中央层面安排用于...
农业生产性基础设施在增加农民收入、提高农业生产效率、优化农业生产结构等方面具有重要意义。这一领域虽然是政府性财政投入的重点,但面对庞大的需求,资金投入长期不足。本文以高标准农田建设的融资模式为例,总结现有农业生产性基础设施融资模式,吸收借鉴创新性金融工具,设计了以政府投融资平台为主体的新型农业生产性基础设施融资模式,并提出了扩大农业生产性基础设施融资渠道的政策建议。
一、现有农业基础设施建设财政投入的资金来源与投入方式
(一)我国农业基础设施建设融资需求巨大。根据2013年国务院批准的《全国高标准农田建设总体规划》,到2020年,全国建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩,年均建设任务超过0.8亿亩。综合考虑工程设施建设与耕地质量提升同步推进的要求、不同地区投入状况差异以及高标准农田建设难度加大、成本上升等多种因素,初步估算,高标准农田建设每亩所需投资为1000—2000元。按亩均投资1500元计算,建设8亿亩高标准农田共需总投资12000亿元,年均投资1000多亿元。
面对繁重的建设任务和资金需求,建立多元化筹资机制,拓宽高标准农田建设资金投入渠道十分必要。就政府性投入而言,目前中央层面安排用于高标准农田建设资金主要包括新增建设用地有偿使用费、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、小型农田水利设施建设补助专项资金等八项资金渠道。地方层面也通过公共预算和政府性基金预算等,多渠道安排了用于高标准农田建设的资金。据有关方面估算,2010年以来中央每年实际安排投资约460亿元用于高标准农田建设,每年建设高标准农田5000多万亩。因此,从实际执行情况看,与完成规划目标任务所需资金相比,政府性财政投入明显不足,急需拓展新的资金渠道用于高标准农田建设。按静态方法测算,到2020年高标准农田建设需要利用社会资金投入的融资规模将在3000—5000亿元。
(二)现有农业基础设施建设的资金投入模式。现有高标准农田建设以政府财政性投入为主,前面所述的八个渠道的财政性资金投入虽然有不同的管理方式,但财政性资金下达方式和项目管理方式有其共性,下面以农业综合开发资金为例说明高标准农田建设项目建设资金投入模式。
农业综合开发是指中央政府为保护、支持农业发展,改善农业生产基本条件,优化农业和农村经济结构,提高农业综合生产能力和综合效益,设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动。农业综合开发土地治理项目主要实施以高标准农田建设项目为主的农业生产性基础设施建设,其资金投入机制实行“国家引导、配套投入、民办公助”的方式。具体资金投入方式是:中央财政以专项转移支付方式安排农业综合开发资金,省、市、县级政府根据财力安排相应的投入,同时受益农民群众有必要的投入,以农村集体和农民筹资(含以物折资)投劳为主。
按照这种资金和项目管理模式,2012年农业综合开发投入改造中低产田、建设高标准农田总投资346亿元,其中中央财政投入205亿元,建设高标准农田3003万亩,取得了显著的成绩。但是,与《全国高标准农田建设总体规划》确定的年均建设任务0.8亿亩以上建设任务相比,资金投入和实际建设任务缺口较大。同时,随着经济增长速度逐步放缓,中央及地方财政收入增幅已经很难像前一阶段那样大幅度增长,因此,单纯依赖财政性投入的大幅增长完成目标任务存在较大困难。与此同时,保障国家粮食安全的需要,农民群众的呼声,迫切要求加快高标准农田建设步伐,资金投入和实际需要的矛盾比较突出,面对这种情况,急需要创新融资模式,加快农业生产性基础设施建设步伐。
二、完善农业基础设施建设融资模式的政策建议
(一)改革财政性资金投入方式,积极撬动社会资金参与农业生产性基础设施建设。农业生产性基础设施建设具有投资额度大、建设周期长、外部性明显等特征,政府财政性投入应当承担其主要投入责任。但是,充分利用金融工具跨期配置资源的作用,为农业生产性基础设施建设融资,能够加快基础设施建设步伐,提高公共产品供给水平,增进社会整体福利,也能够弥补财政性投入在某一特定时期内的不足。要适度创新财政性资金的投入方式,金融市场融资与财政性投入相互配合,发挥财政性资金投入稳定、预期明确的引导作用,吸引社会资金参与农业基础设施建设。政府财政性投入应当改变单纯以资金规模确定项目建设规模的既有模式,利用社会资金参与建设,加快农业基础设施建设步伐。
(二)增强部门间协调配合,合力推进高标准农田建设融资模式创新。政府融资平台的有效监管与合理利用是近年来理论和业务实践中的热点,但是这一融资渠道在支持农业生产性基础设施建设方面却没有发挥其应有作用。金融监管部门、地方政府、财政部门、金融机构应积极协调配合,在落实现有监管要求的基础上,创造条件让以支持农业生产为主的地方融资平台纳入“名单”内管理,从政策上打通融资项目与融资渠道之间的政策壁垒。在此基础上,再由市场化机制去选择具有经济可行性的项目进行市场化融资,支持基础设施建设。同时,应充分发挥现有联席会议机制作用,协商出台推进试点的指导意见,调动各方面力量推进融资模式创新,财政部门亦应从改革创新财政资金使用方式、提高财政资金使用效率角度积极推进该项试点。
(三)合理确定主体门槛和种类,积极在金融政策给予倾斜。政府性融资平台参与农业基础设施建设必须遵循现有的金融政策框架,规范化管理和现金流可持续是平台融资成功和平台运作可持续的根本保证。在设计交易结构时,必须充分考虑金融机构的诉求,明确有效的还款来源,充足的担保措施,给予市场正面的信号激励,引导金融机构和社会资金参与;监管部门可从引导社会资金合理流动角度,给予差别化监管优惠政策,适当降低金融机构投放此类资金的风险权重,降低风险拨备要求,对于符合条件的平台主体积极认可其融资资格;金融机构总部可对此类融资需求给予倾斜政策,降低对承办此类业务分支机构的经济资本考核要求,对于融资规模单独列支计划,优先满足额度等。
(四)加大工作力度,在条件成熟地区予以积极推进。利用政府性融资平台推进农业生产性基础设施建设既要做好政策研究和整体设计,也要勇于探索,在条件成熟地区积极推进。由单纯依赖财政资金投入转为采用市场化融资渠道推进基础设施建设,对于地方政府来讲需要有较大的勇气,为了引导改革试点,在试点初期可以考虑加大财政性引导资金投入力度,财政给予全额全周期贴息等方式,鼓励地方开展试点,同时,在试点地区增加财政性资金安排的基础设施建设规模,鼓励地方政府和财政部门开展试点。
责任编辑 李烝
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