时间:2020-02-12 作者:李海南 (作者单位:财政部预算司)
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摘要:
经过几年的探索与实践,我国的预算绩效管理取得了初步成效,但也在工作推进中暴露出一些问题和不足:一是预算绩效管理机制不健全。表现在预算编制、执行、决算中对预算绩效的忽视,致使预算绩效目标管理、绩效监控和绩效评价体系尚未建立。二是预算绩效管理推进不平衡。中央部门工作逐步推进,省级预算绩效管理工作开展较快,但大部分县级的预算绩效管理工作进展比较缓慢。三是预算绩效管理的层面不深。当前还主要集中在较浅的项目支出层面,缺乏部门整体和一级财政支出的绩效管理,也缺乏财政政策、财政制度、财政支出结构的绩效管理。四是预算绩效管理的质量不高。绩效目标设置指向不清、量化不够、预算和目标匹配不足,绩效监控多集中在资金使用情况方面,对资金绩效关注不足,受评价主体、评价指标、评价标准、评价方法和基础数据等影响,绩效评价质量有待提高。五是绩效评价结果的应用不足。评价结果和预算安排有机结合机制尚未建立,在绩效信息公开、向相关部门报告、绩效问责等方面进展较慢,导致预算绩效管理的实际成效大打折扣,不少工作流于形式。这些问题是在推进此项改革过程中必然出现的,具有各自针对性的主、客观原因,也是和我国当前的发展阶段密不可分的...
经过几年的探索与实践,我国的预算绩效管理取得了初步成效,但也在工作推进中暴露出一些问题和不足:一是预算绩效管理机制不健全。表现在预算编制、执行、决算中对预算绩效的忽视,致使预算绩效目标管理、绩效监控和绩效评价体系尚未建立。二是预算绩效管理推进不平衡。中央部门工作逐步推进,省级预算绩效管理工作开展较快,但大部分县级的预算绩效管理工作进展比较缓慢。三是预算绩效管理的层面不深。当前还主要集中在较浅的项目支出层面,缺乏部门整体和一级财政支出的绩效管理,也缺乏财政政策、财政制度、财政支出结构的绩效管理。四是预算绩效管理的质量不高。绩效目标设置指向不清、量化不够、预算和目标匹配不足,绩效监控多集中在资金使用情况方面,对资金绩效关注不足,受评价主体、评价指标、评价标准、评价方法和基础数据等影响,绩效评价质量有待提高。五是绩效评价结果的应用不足。评价结果和预算安排有机结合机制尚未建立,在绩效信息公开、向相关部门报告、绩效问责等方面进展较慢,导致预算绩效管理的实际成效大打折扣,不少工作流于形式。这些问题是在推进此项改革过程中必然出现的,具有各自针对性的主、客观原因,也是和我国当前的发展阶段密不可分的。
一、预算绩效管理文化观念尚未形成
诺贝尔经济学奖得主哈耶克曾指出,“观念的转变和人类意志的力量,塑造了今天的世界”,深刻论述了思想观念对改革推进的基础作用。一个固有的管理观念,是在一个国家政治背景、文化传统、管理体制、发展水平等条件下,经过长期的发展而逐步形成的。在管理观念上出现根本而广泛的变化,改变的不仅仅是公共管理的某种方式,而是整个政府运行的行为方式,通常都会遇到一些阻力,也不会是一朝一夕的事。
实行预算绩效管理的前提也是观念转变和绩效文化的建立。预算绩效管理强调,“公共财政资金是纳税人缴纳的资金,不仅要取之于民,用之于民,还要有效地用之于民。不仅要让人民知道政府花了多少钱,办了什么事,还要让人民知道政府花钱的效益;不仅要让人民知道花钱的效益,还要让人民满意政府花钱的效果”,倡导以绩效为中心、对支出结果负责、对社会公众负责的精神。这既是一种新理念,也是一种新行为。但在我国,长期的传统思维使得“官本位”思想根深蒂固,传统的投入式、控制式的预算管理方法在政府部门中形成了既定的管理定式,各部门将主要精力用于采取各种手段争取财政资源,较少考虑成本和效益,有的甚至以管理者自居,把发文件、定计划、下指示等管理行为替代社会服务;同时,在行政控制下形成的服从思想也致使社会公众评价政府、监督政府的意识尚未形成。近年来,随着预算绩效管理工作的推进,也采取多种方式和渠道开展了工作宣传,但范围不广,力度不够,只是在部分人员和一定层面中形成了绩效理念,还没有使预算绩效管理成为一种主动行为、自觉行动,总体上看,全社会各级政府重视绩效、各个部门追求绩效、社会公众监督绩效的绩效文化尚未形成,广泛而统一的预算绩效管理理念尚未真正建立。
二、预算绩效管理法律体系还未建立
从本质上讲,预算绩效管理是用绩效的理念和方法对现有预算管理的完善,并没有从根本上改变现有的预算管理模式。但预算管理方式的变化,必然带来政府行为方式的变化,也会对既有的部门利益格局带来一定的调整,尤其是预算绩效管理所要求的讲求责任、对结果负责、向社会公开等,必然会面临各方利益博弈和多种阻力,这需要通过立法的形式将政府绩效责任和管理流程确定下来,将各方权利和义务固定下来,以法律的手段减少改革的阻力,保障改革的推进。预算绩效管理要得到实效,必须要得到立法的支持,并且要实现制度化。特别是在绩效理念和绩效文化尚未建立的情况下,法律法规的强制约束作用显得更为重要和迫切。
当前我国各级财政和预算部门都出台了一系列规章制度,有的还以当地政府的名义出台,但都属于部门规章制度,尚未上升到法律法规层面,强制力不足,而现有预算管理法律的一些规定有的还对预算绩效管理形成束缚。一是政府开展预算绩效管理尚未作为法律的硬性要求,预算绩效管理的原则、内容、目标、方法等没有通过法律、法规的形式予以确认,致使预算绩效管理工作多处于自发和半自发状态,尤其在面对各方阻力和困难时,地方和部门领导重视就推进得好一些,不重视就推进得差一些,存在较大的盲目性和随意性,既影响了改革的进一步深化,也不利于工作的规范和统一;二是预算绩效管理带来管理方式调整,需要相应的财政管理体制进行调整,如延长预算编制时间、编制中期预算、适度赋予预算部门相应管理权等,但现有《预算法》中过于强调对资源的控制和程序的管理,限制了部门的灵活性,影响了相关工作的推进,也制约了预算绩效管理的发展;三是预算绩效管理所必需的一些条件,如社会公众和社会组织在预算绩效管理中的地位、预算绩效信息公开内容及获取方式等,尚未有法律方面的要求或规定的较为笼统,在很大程度上制约了社会公众对预算绩效管理的参与度,影响了预算绩效管理的公正性和权威性。
三、财政预算透明度普遍较差
财政预算透明度,简单理解就是一个国家对同财政预算相关的信息披露的机制及程度。开展预算绩效管理的基础是绩效,能否获取全面、完整、翔实的信息并对预算资金的绩效做出客观公正的判断,直接关系到预算绩效管理的质量和发展。因此,从某种程度上讲,预算绩效管理是一种信息活动,讲求过程的透明和信息的公开,财政预算透明度的高低,是预算绩效管理能否有效实施的基础条件之一。同时,预算透明度的提高,也保障了社会公众对政府事务的知情权、参与权和监督权,有利于促进政府优化机构运行、降低运作成本、提高资源配置效率和政府活动效率,这同预算绩效管理的目的是一致的,并可促进预算绩效管理的开展。
近年来,我国财政预算的公开改革取得了一定进展,从预算公开发展到决算公开,从类级科目发展到款、项科目,从简单表格发展到内容细化,并把一些社会公众重点关注的内容,如“三公经费”等情况也予以了公开,有的地方还在不少领域开展了社会中介和公众代表参与项目确定、执行、评价等试点,并借助预算公开的成效,进一步加强了政府执行力建设,使政府与公众的目标和诉求达到一定程度的默契。而且,自觉接受社会监督也增强了预算编制的完整性和透明度,规范了预算的执行和监督,提高了科学化的理财水平。然而,从我国实际看,还存在一些问题:一是受法律法规不健全、思想认识不到位、缺乏有效组织做依托、公民自身素质局限以及对信息掌握程度等的影响,社会公众的参与程度较低;二是作为掌握信息资源的政府部门,受自身管理体制的影响以及自身利益的考虑,且缺乏法律的硬性约束,大都不愿向社会公开全面的预算信息,或只是有选择地公开对自身有利的预算信息,完善的预算报告制度没有建立,预算公开的广度和深度都不够;三是当前与社会主义市场经济相适应的各项财政改革尚处于深化和完善过程中,预算制度基础还不够牢固,如预算不够细化、完整,资产管理与预算管理未能有效衔接,预算支出没有标准或已有的标准多年未调整,与当前形势不适应,缺乏操作性,一些基层政府管理基础薄弱,信息真实性难以保障等,也制约了预算公开的进展。因此,我国的预算公开改革依然处于初级状态,总体上来说预算透明度仍然不够理想,提升预算透明度仍任重道远。
四、科学的绩效指标体系尚未健全
预算绩效管理工作的核心内容是绩效评价,而评价指标体系又是绩效评价的核心。科学合理的绩效指标体系不仅是开展政府绩效管理的基础,也是绩效审计、绩效监督的依据,从而使绩效问责制有了实施的基础。制定一套有效的绩效评价指标体系是国际上公认的难题,我国同样面临这个问题。目前尚缺乏有效的绩效评价指标体系,大部分地方都没有建立科学的评价指标,没有合理的评价标准,无法保证评价结果的客观性、有效性。一是绩效指标缺乏系统性。我国目前对各级政府的绩效评价总是过多地突出经济效益方面的绩效,对各类部门的绩效评价总是过分地强调职能,体现业绩。而由于我国政府的行政管理职能很宽泛,牵涉的事务具体而庞杂,许多政府和部门的职责业务已远远超出了政府的实际执行能力,这种过分的强调都会导致绩效评价指标的不合理。加上一些绩效指标之间没有建立横向的联动关系,缺乏有机的整合,致使绩效指标缺乏系统性和有机性,又难以全面反映政府和部门的管理工作业绩。二是绩效指标缺乏合理性。首先,评价指标设计重投入轻效果,在实际的绩效评价工作中,财政部门常用的绩效评价指标主要集中于支出分配和单位支出控制过程,因而基本限于投入经济性范畴,没有或较少涉及产出效果;其次,当前许多政府部门的绩效评价也多以经济指标为主,过多地强调了对经济总量的增长要求,导致指标的设定不科学;最后,评价指标重微观轻宏观,忽视财政预算支出对整个社会经济系统的作用过程和运行结果,评价视野过于狭窄,以致单个或局部经济而宏观浪费的现象不断发生。三是绩效指标缺乏客观性。有些政府部门在上级领导部门的指标压力和竞争压力下,其指标的设定与考核工作都围绕超额完成目标任务和赶超兄弟区域的中心来展开,盲目地追求单纯数字任务的比、学、赶、超,政府管理与社会需求及实际状况相脱节。这样的绩效评价指标体系不仅不能有效改善公共资源的配置状况,而且有误导之嫌,运用于实践有可能使预算支出效率降低,甚至造成大量公共资源的浪费。
五、财政信息化建设比较滞后
随着财政收支规模的不断扩大,使财政工作的繁重性、复杂性和艰巨性大大增加,仅仅依靠传统的工作方式和方法,无论从现实看,或者从长远考虑,都已经不能满足财政改革与发展的需要。只有通过建立统一的信息平台、统一的业务规范,实现主体业务应用系统的有效融合和信息共享,实现财政内部之间、上下级财政部门之间、财政与同级预算单位之间、以及与人民银行、代理银行之间信息资源的互联互通,财政管理的科学化、规范化、信息化才有坚实的技术和数据支撑,财政决策的正确性、及时性才有基本的信息保障。信息化建设作为财政改革与发展的“助推器”,既是提高预算透明度的必要技术支撑,也是预算绩效管理有效实施的基础条件。然而,当前在财政信息化建设方面的进展不够理想,使用的技术手段还不够先进。一是没有利用现代科技手段建立起完善的预算编制系统、部门间信息共享系统、国库运作系统、国库信息处理系统、预算执行分析报告系统以及宏观经济政策分析系统等,使得预算管理过程带有一定的随意性,预算指标和预算编制的质量都受到一定限制。二是还没有完全实现数据在政府之间、政府与公众之间的共享,使得财政信息沟通不畅通,预算监督工作也不能顺利开展,预算绩效的责任落实也受到很大的影响。三是政府信息系统对财务计划与远景规划的编制及说明不充分,记录不完整。一方面,财务计划与远景规划为政府政策制定和执行提供参考,提高政府预算行为的效率,另一方面,科学的政府财务计划与远景规划公之于众,让公众对政府的政策倾向、发展目标、绩效目标等等了然于胸,才有利于公众对政府预算行为和预算绩效的监督。只有通过各业务环节的互联互通以及详细记录每个用款单位每一笔财政资金收支的运行状态,才能对预算编制、预算执行、预算绩效、资产管理等财政资金运行全过程进行实时监控,把各项财政资金都置于监督之下,实现财政资金分配和管理的公正、公开、透明和高效。
六、预算管理体制和水平形成制约
当前预算绩效管理中出现的问题,也受到现有预算管理体制和管理水平的制约,主要包括以下几个方面:一是政府资源和信息不完整。我国还没有把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理,也没有实现现金全部归国库管理,因而不能准确把握完成绩效目标所需耗费的成本,难以对部门的资金使用情况进行有效监督。同时,政府预算管理方面的信息资料数据库不完善,各种相关的数据资料匮乏,也影响了预算绩效管理的实施和预期的效果。二是预算分配体制不健全。目前我国除了财政部门外,还有国家发改委、科技部等部门拥有预算分配权,使财政部门难以对部门预算进行有效的控制。同时,我国在经济转型的过程中,为了调动地方政府的积极性,中央政府采取了很多分权的措施,其结果是中央宏观调控能力降低,地方保护主义盛行,市场化程度低,也致使预算绩效管理效果不佳。三是从事预算绩效管理的专业人员缺乏。预算绩效管理是一个强大的信息系统,不仅要收集大量基础数据,还要做大量细致、深入、繁琐的调查研究以及测算、分析、研究工作,涉及包括经济、管理、统计、社会、文化以及各个领域的专业知识,需要大量能开展各方面工作的复合型人才。目前这方面的专业人员普遍匮乏,不仅反映在财政部门和预算部门,也反映在参与预算绩效管理的社会组织方面。四是政府会计制度不适合。我国目前现行预算会计以收付实现制为主,无法全面准确地记录和反映政府的负债状况,不能客观、全面地评价和考核政府绩效。五是财政风险管理体制不完善。预算绩效管理的实施是与加强财政风险管理密不可分的,健全我国公共预算管理制度,就要求相应的全面风险报告和披露制度,进而建立对财政风险进行及时全面的鉴别和控制制度。如果财政风险管理制度不健全,便会严重削弱预算绩效管理在实践中的效果。
责任编辑 张小莉
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