时间:2020-02-12 作者:曾志权 全国人大代表 广东省财政厅厅长
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摘要:
党的十八届三中全会从全局绘就了未来我国改革的总路线图,对深化财政体制改革也提出了新目标、新任务、新要求。李克强总理在2014年政府工作报告中也提出要抓好财税体制改革这个重头戏,并对实施全面规范、公开透明的预算制度、提高一般性转移支付比例、推进税收制度改革、研究调整中央与地方事权和支出责任等提出了具体的要求。要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,唱好财税体制改革这个“重头戏”,必须切实转变财政工作理念,深化财税体制改革,建立现代财政制度,着力创造有利于市场机制充分发挥作用的条件和环境。
广东省作为改革开放的先行地区,市场化程度相对较高,市场机制较为健全,在建立健全与社会主义市场经济相适应的财税体制方面也进行了积极的探索。特别是近年来,广东财政按照社会主义市场经济的改革方向和加快转变政府职能的要求,坚持有所为、有所不为,奋力推动改革创新,优化支出结构,不断加大民生投入,同时积极探索开展了财政资金竞争性分配、财政经营性资金股权投资、政府购买社会服务等改革,不断提高满足公...
党的十八届三中全会从全局绘就了未来我国改革的总路线图,对深化财政体制改革也提出了新目标、新任务、新要求。李克强总理在2014年政府工作报告中也提出要抓好财税体制改革这个重头戏,并对实施全面规范、公开透明的预算制度、提高一般性转移支付比例、推进税收制度改革、研究调整中央与地方事权和支出责任等提出了具体的要求。要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,唱好财税体制改革这个“重头戏”,必须切实转变财政工作理念,深化财税体制改革,建立现代财政制度,着力创造有利于市场机制充分发挥作用的条件和环境。
广东省作为改革开放的先行地区,市场化程度相对较高,市场机制较为健全,在建立健全与社会主义市场经济相适应的财税体制方面也进行了积极的探索。特别是近年来,广东财政按照社会主义市场经济的改革方向和加快转变政府职能的要求,坚持有所为、有所不为,奋力推动改革创新,优化支出结构,不断加大民生投入,同时积极探索开展了财政资金竞争性分配、财政经营性资金股权投资、政府购买社会服务等改革,不断提高满足公共服务需要的保障水平,促进政府职能转变,取得了明显的成效。但总体上看,仍面临政府职能转变未完全到位、政府与市场关系有待进一步理顺、财税体制促进市场在资源配置中起决定性作用的效能仍有待提高、财政调控经济社会发展的观念和方式有待改进等问题。
一是政府与市场的边界不清晰。政府往往以“全能者”的身份出现,习惯用“有形之手”干预经济活动,对市场竞争性领域管得过细,微观事务管理较多,导致很多财政资源直接投向了微观经济主体——企业以及竞争性领域,财政支出范围过宽、包揽过多。同时,政府包揽了许多社会可以自主治理的事务,存在习惯以行政方式管理公共事业,替代社会自行管理、行业自律,导致企业和社会对政府的依赖。
二是事权与支出责任不相适应。除了由于政府与市场的边界不清晰造成的政府事权界定不清、政府该做什么、不该做什么尚未明确之外,政府层级之间事权划分也不合理,上级政府条条块块下指标、布置任务,“上级点菜、下级买单”情况普遍,资源配置“行政主导”的意味仍较强烈。
三是调控经济社会发展的方式滞后。习惯采取计划和行政手段管理经济,经济手段和法律手段未得到充分利用;政府向各类投资主体在公平配置资源方面还存在不平等对待问题,存在“玻璃门”、“弹簧门”等现象,习惯“点对点”对企业个性方面的支持,统筹考虑提高公共服务质量、优化发展环境、“点对面”的统一性和普惠性支持措施不够,导致企业特别是国有企业认为“找市场不如找市长”,把大量的精力和时间用在要政策、争资金上。
四是财政公共服务职能发挥不到位。政府公共服务供给“错位”和“缺位”并存,受人均财力水平较低、区域发展不均衡等因素影响,公共服务存在保障标准偏低、保障范围未能实现全覆盖等问题。政府公共服务体系和机制还不健全,公共服务缺乏有效综合管理机制和制度的刚性约束,造成资源分散,项目交叉重复,衔接不畅;部分公共服务重“养人”、轻“养事”,重直接投入、轻机制创新,重分配、轻管理的支出格局没有改变,影响了公共服务的整体效果。
同时,受制于政府与市场的关系尚未理顺,财政供给出现“越位”、“缺位”和“错位”问题,收支矛盾与支出结构不合理并存,预算安排“基数加增长”,部门肢解财力、固化财力分配的情况比较突出,影响了财政资金使用效益的提高。
深化财税体制改革,必须正确处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府弥补市场失灵的作用,相应地要更加准确定位财政职能,界定支出范围,明确支出责任。下一步,广东省将按照十八届三中全会的决策部署,结合实际,按照立足当前、着眼长远的要求,从以下五个方面推进财税体制改革,力争率先建立现代财政制度。
一是建立事权和支出责任相适应的制度。一方面,强化财政宏观调控、公共服务等职能,弱化财政直接配置资源职能,重点做好经济社会发展中关乎前沿、底线和未来,企业和社会不愿做、也做不好的事情。按照这一思路,制定政府职能清单,合理界定政府与市场、社会的关系,并通过取消、转移、强化部分事权以及事权的上收、下放,理顺政府部门职责关系,确保制度长期有效运转。另一方面,在明晰政府职能范围、制定政府事权清单的基础上,根据统一、明晰、可操作的原则,合理划分省市县政府支出责任,形成支出责任清单,研究制定省市县镇事权与支出责任划分方案。就省各级以下而言,可坚持以下原则:由本级独立承担的事权,由各级统筹财力安排,承担支出责任;对各级共同承担的事权,按照事务的信息复杂性和跨区域外部性确定省市县分担比例;对年度预算执行中的新增事权,原则上由出台新增事权的一级全额承担支出责任。同时,通过理顺省以下政府间收入划分、完善转移支付制度等,建立事权和支出责任相适应的制度。
二是完善公共财政体系,力争率先建立现代财政制度。与提高现代国家治理水平相适应,建立健全预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明及其三者有机衔接、相互协调为核心的现代预算管理制度。包括:建立健全政府预算体系,增强预算完整性;细化预算编制,提高预算准确性;通过改进年度预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制;完善转移支付制度,理顺政府间分配关系;推进征询与审核相结合,完善预算编制决策机制;进一步完善支出管理改革,提高预算执行时效性和均衡性;建立政府性债务管理体系,防范和化解财政风险;实施全面规范的预算公开制度,提高财政透明度等,全面深化预算管理改革。
三是转变财政配置资源的理念和方式。建立政府公共资源向各类投资主体公平配置的机制,在政府可配置的自然性资源、公用性资源、资产性资源、行政性资源以及经营性财政资金等各类公共资源配置领域引入竞争机制,打破各种行政垄断,放宽市场准入,健全完善公开招标、公开拍卖、挂牌交易、竞争性评审、网上竞价、在线洽谈、公众评议等市场化配置方式,并实现政府有效监管,确保各类投资主体参与配置的权利平等、机会平等、规则平等,促进完善现代市场体系,提高公共资源配置效率。在财政资金配置领域,扭转财政支持经济发展就是给钱或减税让利的思维,清理规范和控制新批各类财税优惠政策,经营性财政资金分配要体现杠杆性和股权性,推进财政资金竞争性分配和经营性财政资金股权投资管理改革,逐步减少甚至取消竞争性领域专项支持政策,转向支持公共服务平台、营造国际化法制化营商环境,使各类市场主体平等受益。
四是进一步强化政府公共服务职能。逐步增加财政用于保障和改善民生等公共支出,省级公共财政预算安排应更多用于保障和改善民生、均衡区域基本公共服务水平以及帮助市县增强发展后劲等公共性领域支出,切实增进民生福祉。要以贯彻实施《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)》为抓手,扩大基本公共服务保障范围,完善基本公共服务保障制度;进一步完善保障底线民生、基本(普惠)民生政策体系,不折不扣落实各项民生实事资金,对社会困难群体“雪中送炭”;健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度,支持建立更加公平可持续的社会保障制度。
五是探索建立地方税体系。加强调查研究,充分反映本省地方实际,积极配合国家层面财税改革工作,研究提出在财税改革中发挥好中央和地方两个积极性的意见建议。如,在明确政府间事权和支出责任的基础上,完善财政体制,理顺中央与地方的收入划分关系,并加快建立地方税体系,明确地方主体收入,将具备一定规模、收入来源稳定、与产业密切相关的税种作为地方税种,促进形成具有地方特色的产业体系和税源结构,确保地方承担事权范围内相应支出责任的财力需要,增强地方自主发展的积极性。
责任编辑 李烝
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