时间:2020-02-12 作者:徐利
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摘要:
近年来,中国快速发展的城镇化在彰显经济发展、社会福利增进的同时,也让深层次问题加速凸显。创新城镇化发展理念,完善城镇化融资模式是建立新型城镇化的关键,是实现包容性增长的现实选择。新型城镇化是强调“人”的城镇化,重在提升城镇化品质,不片面追求城镇化速度,是工业化、产业化和农业现代化协调发展的城镇化。新型城镇化是一次战略选择,利益重整,需要以科学发展观为引领,制定体现人文关怀的分配政策;厘清政府和市场边界,最大限度调动社会力量参与;要靠深化改革,制度约束,政策激励,建立多元化可持续的融资机制,实现真正有质量的城镇化。
一、建立体现人文关怀的社会制度是解决新型城镇化公平问题的关键
首先,明确三个问题:第一,社会公平不是平均化的概念。第二,社会公平包括起点的公平和过程的公平。第三,承认差异的存在,包括由地区资源禀赋、地理优势、文化历史等原因形成的地区差异,以及个人努力程度、资本存有量、劳动技术等不同形成的个体差异。
良好社会秩序的建立需要依靠法律法规,同时,整个社会有序运行也离不开设计合理的公共政策支撑。公共政策设计理念,或者说公共资源分配的政策取向问题,是“雪中送炭”,还...
近年来,中国快速发展的城镇化在彰显经济发展、社会福利增进的同时,也让深层次问题加速凸显。创新城镇化发展理念,完善城镇化融资模式是建立新型城镇化的关键,是实现包容性增长的现实选择。新型城镇化是强调“人”的城镇化,重在提升城镇化品质,不片面追求城镇化速度,是工业化、产业化和农业现代化协调发展的城镇化。新型城镇化是一次战略选择,利益重整,需要以科学发展观为引领,制定体现人文关怀的分配政策;厘清政府和市场边界,最大限度调动社会力量参与;要靠深化改革,制度约束,政策激励,建立多元化可持续的融资机制,实现真正有质量的城镇化。
一、建立体现人文关怀的社会制度是解决新型城镇化公平问题的关键
首先,明确三个问题:第一,社会公平不是平均化的概念。第二,社会公平包括起点的公平和过程的公平。第三,承认差异的存在,包括由地区资源禀赋、地理优势、文化历史等原因形成的地区差异,以及个人努力程度、资本存有量、劳动技术等不同形成的个体差异。
良好社会秩序的建立需要依靠法律法规,同时,整个社会有序运行也离不开设计合理的公共政策支撑。公共政策设计理念,或者说公共资源分配的政策取向问题,是“雪中送炭”,还是“锦上添花”,是公共服务领域无差别的“普惠制”、是泛福利化政策下的平均化,还是有选择的、为真正体现社会公平而进行资源调节和配置?值得深思。当前,从劳动力流动角度看,附着在户籍制度上的社会福利政策,在全国层面存在城乡户籍的差异,使得农民工市民化难;在地区层面上,不同城市人口公共福利中又存有差异,使得城市间人口流动也有障碍。从公平角度看,农民等弱势群体得到的公共资源有限,城乡“二元”结构问题在“城市反哺农村”的时代虽有所改观,但还没有取得实质性突破,此时又逢城镇化浪潮的洗礼,农业、农村、农民发展问题在公共资源配置上是否又会遭遇瓶颈呢?
因此,新型城镇化进程中,制度供给理念需要重新思考定位。第一,公共政策制订要体现人文关怀,公共资源分配除了涉及国家大的发展战略需要优先考虑的事项外,在基本公共服务层面应当突出公平性,向低收入群体倾斜,向“老少边穷”地区倾斜。第二,为打破劳动力流动壁垒,基本公共服务要有可携带性,从长远看,可以建立国民“基本公共服务包”;从近期看,需要突破各种障碍,克服技术难题,解决基本公共服务接续转移问题。第三,公共服务水平的提高要与财政能力相适应,应本着循序渐近的原则,要有可持续性,防止开“空头”支票,避免让居民预期过高、落差较大,产生不满情绪和负面影响。第四,在城镇化稳步推进的同时,要坚持统筹城乡发展战略不动摇,更好地解决“三农”问题,让农民只是职业的称谓,而不是身份的象征。政府要把城市建得更像城市,农村建得更像农村。
二、妥善处理政府、市场和社会三者之间的关系是实现高效城镇化的客观要求
一般说来,城镇化发展模式大致可分为三种:市场主导型、政府主导型和市场与政府并重型。从各国城镇化发展经验来看,大多立足于市场调控,通过市场机制“无形之手”,引导人口、社会资源正常流动与配置;政府仅在市场“失灵”、导致城市问题时才进行适当干预。新型城镇化要求必须厘清政府和市场的边界,让市场在资源配置中起决定作用,同时政府要弥补市场“失灵”,把“该管”的事情管好,更好发挥在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。近年来,中国政府职能转变取得了一些成效,逐渐从“万能政府”向“有限政府”过渡,但政府越位和缺位现象依然存在。在城镇化进程中表现为政府行政权力主导,政府推动作用明显,甚至直接充当资源配置的主体,以政府投资拉动、土地扩张推动为典型特征,摊大饼式发展,导致城镇化发展的同质化,政府城市建设资金不足,对外来务工人员基本公共服务没有相应跟进,地方债务负担沉重等,形成“半拉子”城镇化局面。这是城镇化过程中政府职能的“越位”。新的城市“二元”结构则显示了政府职能“缺位”,即对外来务工人员基本公共服务保障的不到位及基础设施承载力有限导致的拥堵等问题。在政府职能“越位”和“缺位”的共同作用下,造成城镇化率虚高的窘态。
新型城镇化发展进程中,政府要进行转变角色,由“主角”转为“配角”,纠正“越位”和“缺位”问题,及时“让位”和“补位”。政府要在市场可以充分发挥作用的领域“让位”,要变政府“有形之手”为市场“无形之手”,在履行好政府监督和引导作用的前提下,让市场成为城镇化发展的原动力,支撑城镇化的产业选择和发展、人员流动、要素配置由市场机制决定,以实现各种资源的最优配置。同时,政府要在基本公共服务和基础设施建设方面“补位”,也就是要“补短板”,逐步为外来务工人员提供与户籍人口无差异的基本公共服务,为城镇基础设施扩容,提高城市综合承载力,建设绿色低碳智慧城市,解决经济社会生态环境问题。此外,还要加强社会治理。
总之,城镇化是经济社会自然演进的历史过程,政府和市场应当各司其职。城镇化应是市场主导型,不能由政府主导、拔苗助长。如果继续走政府为主、行政干预的老路,产业空心化、工业的停滞、农业的退化将是不可避免的结果,“以人为核心”的新型城镇化终究难以实现。简言之,新型城镇化过程中政府、市场和社会之间的关系,经济层面的效率问题更多地交由市场解决,而公平问题则应由政府通过规制来解决,社会资本在政府引导下,通过市场机制参与城镇化进程。
三、稳步推进体制改革,强化制度约束,有效防范风险是解决城镇化可持续发展的必要途径
厘清政府、市场和社会三者在城镇化进程中的角色后,有必要进一步明晰各级政府城镇化事务相关事权和支出责任。同时,通过强化制度约束和政策激励,提高公共资源使用效率,建立多元化城镇化融资机制,才能实现真正高质量城镇化的可持续发展。
当前,地方政府承担了大量基本公共服务等基础性事权支出责任,如义务教育、医疗卫生、环境保护等事项。地方财政支出任务较重,没有足够的财力与之相匹配,部分地方财政运行困难。县级基本公共服务均等化经费保障机制的建立,一定程度上缓解了这种局面,但很多地方,尤其是中西部欠发达地区基本公共服务标准相对较低。同时,发达地区也包括中西部地区外来人口流入地,城市综合承载力下降,因为要为城市基础设施扩容,为外来务工人员提供相应的基本公共服务,财政运行也出现紧张局面。因此,在新型城镇化进程中,应当尽可能合理划分各级政府的事权,减少交叉和重叠事项,逐步由粗到细形成中央、省、市县(区)三级事权与支出责任明细,以提高公共服务的效率和质量,合理分担城镇化成本,落实政府问责制。根据公共产品属性,中央与地方事权划分,总体上应遵循效率原则、受益原则和激励相容原则,考虑信息对称性问题。中央政府主要负责支持城镇化的制度供给、全国规划,负责全国性、跨区域重大基础设施建设,具有外溢性的生态环境保护建设及基本公共服务的提供。市县地方政府应根据当地实际情况,加强规划的落实、提供本辖区居民的基本公共服务、市场基础设施融资及住房保障事务。中央和省级政府都应以规范的转移支付对下级予以支持,并负有绩效考评职责。对经济欠发达地区,无论哪种形式的财政资金分配都应予以倾斜,这是国际惯例。接下来便要依据事权和支出责任,完善调整各级政府间收入划分,主要涉及完善税制和转移支付制度两方面内容。在新型城镇化过程中,首要问题是赋予地方一定的税收管理权,培植完整稳定的地方税体系,如尽快在全国范围内对个人非经营性用房开征房产税,环境保护税等。重点完善省以下财政体制,省、市对县级政府要实行财力下沉。进一步完善转移支付制度,提高一般性转移支付比例,完善分配办法,将外来人口规模一并纳入测算转移支付时需要考虑的变量,对外来人口流入较多的地区,在财政补偿问题上也应适当考虑,不断提高转移支付制度的科学性和公平性。
地方政府对外来务工人员基本公共服务保障水平的跟进同样也有赖于财政支出效率的提升。当前,预算约束力较弱,财政支出结构不尽合理,经济建设支出所占比重较大,一般行政性开支仍有压缩空间,“形象工程”、“豆腐渣工程”等浪费了有限的财政资源,加剧了地方政府财力紧张状况。因此,要强化制度约束,增强预算约束力,提高财政透明度,加大财政监督力度,优化财政支出结构,提高财政支出效率,确保民生等刚性支出需要。同时,建立中期预算框架等完善财政管理的措施也可以有效提升支出效率。中期预算可以帮助政府围绕中期战略规则安排预算,增强财政政策应对结构性挑战的能力,使多年期城镇化基础设施建设项目可以有稳定的资金保障,有利于克服政府的短期行为,保持政策的连续性和稳定性。同时,中期预算框架要求财政支出分为经常性支出和资本性支出两类,这样有利于改进财政统计制度,加强对行政、国有企事业单位国有资产管理。另外,加强财政支出管理,还有必要建立社会保障精算体系,养老、医疗等社会保障标准要与当地财政状况相吻合,不要突破财政负担能力。
规范政府债务管理,有效防范风险,是城镇化可持续发展的必然要求。政府问责机制的缺失,使得地方政府通常将债务融资视为本届政府的“收入”,是否具有偿债能力也不是本届政府需要考虑的事情。多年来,为解决建设资金不足的问题,地方政府以融资平台等方式筹资,致使地方政府性债务规模增长较快,显性和隐性财政风险不断积聚。为此,要规范地方政府性债务管理,除建立偿债机制、风险预警机制外,重要的是建立政府性债务的预算管理制度,实行归口管理。编制地方政府债务预算,将行政事业单位和融资平台公司的举债数量、举债项目、资金投向、使用效益等情况纳入本级预算。明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位,由财政部门对政府性债务的统计、举债的审查控制、债务资金的使用和偿还等全过程、全方位的管理和监控,以避免多头举债、多头管理导致地方政府性债务快速膨胀。同时,要积极推进政府会计制度改革,按权责发生制编制政府资产负债表,全面考核各级政府财务状况,并对地方政府进行信用评级,据此核定发债规模。
(作者为OECD经济部顾问)
责任编辑 陈素娥
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