时间:2020-02-12 作者:石义霞 (作者单位:国务院农村综合改革工作小组办公室)
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摘要:
在当前全面建成小康社会和全面深化改革开放新的历史时期,推动民族地区经济社会跨越式发展,维护民族团结和社会稳定,对于实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,具有十分重要的意义。自古以来,郡县治,天下安;郡县丰,天下富。促进少数民族地区经济社会事业发展,需要把民族地区县一级作为总抓手,优化资源配置,强化统筹协调,加快发展壮大具有地域特色和功能完备的民族地区县域经济。笔者深入广西对财政支持民族地区县域经济发展情况进行了调研。
广西地处我国西南边陲,是我国经济社会发展比较落后的地区之一,也是人口最多的少数民族自治区,境内居住着壮、汉、瑶、侗、仫佬、毛南等12个世居民族。广西共有75个县(市),县域经济在全区经济发展格局中具有举足轻重的地位。自治区党委、政府始终把加快发展县域经济作为推动全区经济社会发展的一项重要战略任务来抓,全力推动县域经济大发展。为此,按照广西“十二五”规划纲要提出的全区县域经济发展的总体思路,财政不断加大对县域经济发展的支持力度,自治区县域各项社会事业加快发展,民生状况得到不断改善,呈现出经济跨越发展、社会和谐稳定的良好局面。财政在助推县域经济发展方面,采取的主要措施有...
在当前全面建成小康社会和全面深化改革开放新的历史时期,推动民族地区经济社会跨越式发展,维护民族团结和社会稳定,对于实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,具有十分重要的意义。自古以来,郡县治,天下安;郡县丰,天下富。促进少数民族地区经济社会事业发展,需要把民族地区县一级作为总抓手,优化资源配置,强化统筹协调,加快发展壮大具有地域特色和功能完备的民族地区县域经济。笔者深入广西对财政支持民族地区县域经济发展情况进行了调研。
广西地处我国西南边陲,是我国经济社会发展比较落后的地区之一,也是人口最多的少数民族自治区,境内居住着壮、汉、瑶、侗、仫佬、毛南等12个世居民族。广西共有75个县(市),县域经济在全区经济发展格局中具有举足轻重的地位。自治区党委、政府始终把加快发展县域经济作为推动全区经济社会发展的一项重要战略任务来抓,全力推动县域经济大发展。为此,按照广西“十二五”规划纲要提出的全区县域经济发展的总体思路,财政不断加大对县域经济发展的支持力度,自治区县域各项社会事业加快发展,民生状况得到不断改善,呈现出经济跨越发展、社会和谐稳定的良好局面。财政在助推县域经济发展方面,采取的主要措施有:
(一)实施省直管县财政管理方式改革。为进一步理顺财政分配关系,加快县域经济发展,缓解县乡财政困难,2010年广西在14个县开展了自治区直管县财政管理方式改革试点,2011年起在全区范围内推行。自治区财政与县财政在政府间收支划分、转移支付、国库资金调度、项目资金申报、年终决算等方面直接进行业务对接,进一步增强了县级财政能力。改革推行以来,全区县域经济呈现了良好发展态势,财政运行能力明显提高。全区县级人均可用财力从2009年的1218元/人增加到2012年的2264元/人,年均增长22.9%。
(二)加大财政转移支付力度。中央财政不断加大对民族地区支持力度的同时,自治区也加大了对下转移支付力度,帮助县级政府提高基本公共服务能力。一是增加均衡性转移支付。2005年,自治区调整和完善对下财政体制,每年根据各地经济发展和财政运行情况测算确定对市县的均衡性转移支付补助。自治区均衡性转移支付从2009年的105亿元,增加到2012年135亿元,年均增长8.7%,其中对县(市)的补助额从2009年的94.51亿元,增加到2012年的122.49亿元,年均增长9.0%。二是确保县级基本财力保障奖补资金。为帮助县级财政实现“保工资、保运转、保民生”目标,2010年,自治区财政在“三奖一补”机制基础上探索建立了县级基本财力保障机制,研究出台了《关于建立和完善广西县级基本财力保障机制的意见》,制定了县级财力保障缺口弥补方案和保障计划,为实现2013年全面消除县级基本财力保障缺口的目标奠定了坚实基础。自治区县级基本财力保障奖补资金从2009年的12.23亿元增加到2012年的42.81亿元,年均增长51.8%。其中对县(市)的奖补资金从2009年的11.36亿元增加到2012年的32.45亿元,年均增长41.9%。三是实行民族地区转移支付。2011年自治区出台民族地区转移支付办法,进一步从制度上规范了全区民族地区转移支付补助资金测算分配,建立起了民族自治县转移支付补助的适度稳定增长机制;同时在总补助的额度内,保证各地分享的转移支付额不低于上年度的水平,保证民族自治县的转移支付补助增幅高于其他享受民族地区转移支付的市县的平均增幅,充分体现了对民族地区特别是民族自治县的财政支持。自治区民族地区转移支付从2009年的8亿元增加到2012年的12亿元,年均增长14.5%,其中对县(市)的补助额从2009年的7.18亿元增加到2012年的10.79亿元,年均增长14.5%。中央及自治区的转移支付补助提高了地方可用财力水平,确保了县级政府的正常运转和各项社会事业的健康发展,推进了基本公共服务均等化水平,为县域经济的发展提供了可靠的财力保障。
(三)加大财政投入,促进县域经济与社会事业协调发展。一是支持县域基础设施建设。一方面推进重大基础设施建设,2013年争取中央预算内基建投资163亿元,支持全区保障性安居工程、西江经济带建设、城镇污水处理设施建设等重大项目建设。争取中央重点小型病险水库除险加固专项资金20.58亿元和中小河流治理专项资金18.71亿元,筹措落实配套资金5.06亿元,积极推进小型病险水库除险加固和中小河流治理项目建设。另一方面加快全区城镇化建设,2012年安排城镇化专项资金4亿元,主要用于广西特色名镇名村建设、推进城镇基础设施、公共服务向村屯延伸等。安排全区城乡风貌改造专项资金2亿元,引导各级财政、单位及农民自筹投资15亿元,支持全区14个市70个县(市、区)、123个镇(乡)、299个行政村、536个自然屯的房屋外立面改造、线上风貌改造及综合整治村屯、垃圾池项目、基础设施建设项目等。二是支持“三农”事业发展。主要是积极筹措落实资金,加大投入助农增收。2012年全区各级财政农林水事务投入达到367.2亿元,其中争取中央资金70.42亿元,大规模的资金投入为“三农”发展提供了有力的资金保障。同时加大农业科技创新支持,重点支持优势水产品和糖料蔗两个优势产业发展,促进传统农业发展方式向现代农业发展方式转变;夯实“三农”发展基础,增强农民增收后劲,筹措资金125.48亿元,加大以小型农田水利、大中型灌区建设等为重点的农业综合生产能力建设,改善农村生产生活条件;支持新阶段扶贫开发工作,筹措财政专项扶贫资金26.93亿元,以3000个贫困村整村推进为目标,开展特困地区扶贫连片开发。三是支持县域产业发展。2012年自治区财政安排7602万元,支持12个自治县的产业发展,通过技改投入,提高了县域企业生产技术水平,增加了企业经济和社会效益。同时支持县域商贸流通发展,提高县域经济的外向度。
(四)财政为促进县域经济发展采取的激励措施。为加快县域经济发展,自治区财政先后出台了多项激励措施。通过实施奖励政策,有效调动了市县开拓财源、做大财政经济蛋糕的积极性,实现了财政经济的良性循环。一是实施财政收入增长奖励。自治区从2005年起实施财政收入增长奖励政策,一方面实行税收收入增长奖励,对市本级税收收入的增量和增长速度分别进行计分,对财政收入跨越台阶的给予奖励。对税收收入考核进入前20名的县(市),财政收入每跨过1亿元即按不同档次给予奖励。2008—2011年,自治区财政共下达财政收入增长奖励资金31亿元,作为财力性补助资金主要要求用于保障和改善民生投入、支持经济社会发展、消化累计赤字等方面。二是实施科学发展十佳县奖励。为鼓励先进,进一步增强县域发展活力,2008年自治区出台《广西科学发展十佳县评比表彰工作方案》,每年安排约2000万元资金对当年经济实力较强、发展速度较快、质量效益较好的县域单位进行奖励。评比指标涉及财政方面的有:全口径税收收入、人均一般预算收入及教育、医疗卫生、科学技术和农林水事务支出占一般预算支出比重。三是实行绩效转移支付奖励。为调动各市县发展经济、培植财源积极性,自治区从2008年起在均衡性转移支付中设立了绩效性转移支付,2008—2012年每年安排5亿元,对存在财政收支缺口的市县给予激励性奖励。目前,绩效转移支付的主要考核指标为:税收收入增长因素、组织财政收入增长因素、重点支出保障因素、公共财政预算支出进度因素、财政供养人员控制因素等五项,其权重分别为30%、20%、10%、30%、10%。
近年来,广西自治区经济社会各项事业都得到了较快发展,特别是县域经济发展取得了很大成绩,但与全国许多先进地区相比仍然存在很大差距。县域经济总量小、人均水平低、可支配财力弱、特色支柱产业少等状况还没有根本改变,土地、能源、人才、科技、体制等方面的瓶颈仍然在很大程度上制约着县域经济发展。
(一)经济结构单一,财源基础薄弱。全区大部分民族自治地区工业基础薄弱,没有主导产业,财政收入普遍缺乏骨干财源支撑,新的经济增长点不多,收入持续增长困难。从收入结构看,税收收入占财政收入比重小,非税收入所占比重明显偏高,结构不尽合理。例如,环江毛南族自治县长期以来经济和财政收入主要依靠有色金属生产、加工行业,该行业每年拉动经济增长和提供财政收入约60%以上。2012年部分企业由于环境污染停产后,给全县经济和财政收入造成了严重影响和巨大冲击。其他产业由于刚刚起步,生产经营效益尚处于较低状态,拉动经济和税收能力还十分有限,单一的经济和财源结构给经济发展和财政增收形成极大压力和困难。
(二)可支配财力偏少,财政供需矛盾突出。虽然各县财政收入实现了较快增长,但由于财政收入总量小,而且非税收入所占比重高,地方实际可用财力十分有限,财政收支矛盾较为突出。在全区75个县(市)中,仅有3个县(市)财政自给率(公共财政预算收入占公共财政预算支出的比例)超过50%,县级财政运转主要依靠上级的转移支付维持,仅能停留在“吃饭”的水平上,而落实教育、医疗卫生、社会保障和保障性住房以及满足城镇、交通基础设施建设等重点项目都需要筹措大量财政资金,低水平的财政状况难以满足这些需要。例如环江县预计2013年财政总收入为12.6亿元,其中公共财政预算收入为1.3亿元,按自治区标准收入计算口径测算,可用财力6.6亿元,但“保工资、保运转、保民生、促发展”实际支出需求为7亿元,县级财力缺口4000多万元。
(三)政府债务负担重,财政偿债压力大。据介绍,截至2012年12月,河池市地方政府性债务余额为55.27亿元,其中,市本级债务余额为23.86亿元;百色市地方性债务余额为104.57亿元,其中直接债务余额为102.68亿元、2014年到期本金为20.77亿元、2015年到期本金为16.91亿元,地方政府承担着巨大的还本付息压力。
(四)专项资金地方配套任务较重,加重贫困地区财政支出压力。县级财政各项专项资金配套压力大,是基层普遍反映的一个问题。罗城县2011年需安排的各项配套资金为3761万元,2012年需各项配套资金达19757万元,增长425%,增幅远远高于财政收入。东兰县2012年地方一般预算收入仅有5500万元,但需要专项配套的资金就达7700万元。一些基层干部反映,本来争取项目是为了促进县域经济建设和社会事业发展,但配套资金数额过大,严重加剧了少数民族贫困地区的财政支出压力,形成越穷的地方越配套不上、越是拿不到项目的恶性循环。
(五)公共基础设施建设滞后,发展环境亟待改善。广西拥有丰富的自然资源,但由于交通、水利、教育、公共文化体育、医疗等基础设施普遍落后,发展脚步大受制约。例如,河池市共有1499个行政村,有631个未实现通村道路硬化,31605个自然屯中,有7265个未通屯级路。环江县现有水利设施大部分建于上世纪六、七十年代,由于当时建设标准不高,加上经过长期运行和维护投入不足,目前已出现不同程度损坏,严重影响了农田灌溉和农业生产。
发展民族地区县域经济,财政责无旁贷。党的十八届三中全会明确了财政在经济社会发展中的重要地位,将财税体制改革与国家治理、制度建设、政府与市场关系等紧密相连。促进民族地区县域经济发展,必须按照中央关于建立现代财政制度的有关要求,在切实执行和继续加大现有中央及省级财政对民族地区支持政策的基础上,抓住推进财税体制改革的有利契机,切实采取有效措施,大力改进少数民族地区财政状况,不断提高其保障水平和自我发展能力,最终实现少数民族地区经济发展与财政运行的良性互动。
责任编辑 刘永恒
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