时间:2021-03-04 作者:山东省济南市财政局|★陈茜茜 刘文★
[大]
[中]
[小]
摘要:
专项债券作为目前地方政府债券的主要类型,对各级政府稳投资补短板促增长各领域重点项目建设以及逆周期调节的支撑作用明显。同时,随着专项债券规模的不断增加并逐步进入还本期,地方政府偿债压力开始显现,项目收入来源的多元化和收入实现时间的差异化与目前专项债券偿还机制不相适应的问题也受到越来越多的关注。在当前形势下,优化偿债制度设计,防范专项债券违约风险有着十分重要的意义。本文以山东省济南市地方政府专项债券为例,针对实际存在的困难和问题提出一些制度设想和工作建议。
目前专项债券偿还存在的问题和风险
(一)从偿债资金来源来看,过于依赖土地出让收入,资金筹集渠道单一。从济南市的情况来看,截至2019年末使用的专项债券全部以国有土地使用权出让收入为偿债资金来源。除了土地资源的稀缺性之外,土地出让收入对地理位置、国家政策及宏观经济形势的敏感度非常高,具有很强的差异性、不稳定性和不确定性。
土地出让收入区域差异显著,主城区和城郊区、市级和县级土地出让价格相差悬殊,非主城区的土地出让收入,除了地上附着物、青苗补偿、被征地农民保险、综合地价补偿等刚性支出以外所剩有限。受近几年经济结构调整和发展方...
专项债券作为目前地方政府债券的主要类型,对各级政府稳投资补短板促增长各领域重点项目建设以及逆周期调节的支撑作用明显。同时,随着专项债券规模的不断增加并逐步进入还本期,地方政府偿债压力开始显现,项目收入来源的多元化和收入实现时间的差异化与目前专项债券偿还机制不相适应的问题也受到越来越多的关注。在当前形势下,优化偿债制度设计,防范专项债券违约风险有着十分重要的意义。本文以山东省济南市地方政府专项债券为例,针对实际存在的困难和问题提出一些制度设想和工作建议。
目前专项债券偿还存在的问题和风险
(一)从偿债资金来源来看,过于依赖土地出让收入,资金筹集渠道单一。从济南市的情况来看,截至2019年末使用的专项债券全部以国有土地使用权出让收入为偿债资金来源。除了土地资源的稀缺性之外,土地出让收入对地理位置、国家政策及宏观经济形势的敏感度非常高,具有很强的差异性、不稳定性和不确定性。
土地出让收入区域差异显著,主城区和城郊区、市级和县级土地出让价格相差悬殊,非主城区的土地出让收入,除了地上附着物、青苗补偿、被征地农民保险、综合地价补偿等刚性支出以外所剩有限。受近几年经济结构调整和发展方式转变提速,以及“房住不炒”方针下国家对房地产行业的宏观调控等因素影响,土地出让速度整体放缓,出让价格也出现松动。另外,随着居民生活质量的提高和民生改善需要,城市基础设施和公益事业等使用划拨土地,以及工业项目用地也占有一定比例,这都直接影响土地出让收入。特别是在当前经济下行压力加大,疫情影响持续之时,没有足够的土地出让回笼资金,不但影响到当期债券的偿还,还会带来后续影响,打破“储备土地——市场出让——回笼资金——偿还债务”的良性循环和正常滚动,以往的偿债路径遇到挑战。
(二)从到期偿还方式来看,借新还旧问题突出,债务偿还风险易被低估。2015年新的政府债务管理机制实施后发行的地方政府债券,从2018年开始逐步进入还本期。为缓解地方财政到期偿还压力,财政部允许省级政府发行再融资债券偿还部分到期政府债券本金,并实施限额管理,意在平滑债券期限结构,缓解地方财政一次性还本压力,有效防控债券偿还风险。
对于再融资债券的使用范围,财政部明确规定,对置换截至2014年底存量政府债务而发行的专项债券,原则上可以按照到期本金规模接续发行,但规模要逐年缩减。对2015年以后发行的新增专项债券原则上到期后主要通过安排政府性基金收入和项目专项收入予以偿还,债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行。因此,从长期来看,再融资债券规模总体趋势必然是逐年缩减的,不断通过借新还旧将债券本金无限滚动下去的美好愿景难以实现。
从2018年开始进入专项债券还本期至2019年末,济南市到期的专项债券共计71.5亿元,其中使用再融资债券偿还67.5亿元,占94.4%。到期专项债券通过借新还旧的方式进行周转,虽然可以防止出现流动性风险进而引发系统性风险,从表面上看是避免债务逾期,缓释兑付风险,拉长债务期限,以时间换空间,减轻了当前债务负担,但这只是权宜之计,并没有从根本上消除风险,尤其在当前去杠杆的政策背景下,债务风险容易被低估。一旦国家再融资债券政策发生变化,地方财政将会面临巨大压力。
(三)从债券偿还时间来看,制度设计灵活度不足,带来资金闲置或挪用风险。此类风险主要是由于项目收入实现时间和规模的不确定性与专项债券发行规模和期限的确定性之间的矛盾形成的。专项债券项目中很多都是中长期限投资项目,建设运营周期较长。受规划调整、政策更新、环境变化等多种因素制约,项目建设运营周期与专项债券期限存在错配风险。
按照目前的专项债券偿还机制,10年期以下的中短期债券为每年付息,10年期及以上的长期债券为每半年付息,均为到期一次性还本。根据专项债券在省级行政区划内按批次按领域集合发行的模式,不同地区不同项目的收益实现时间各不相同,项目差异、地区差异明显,难以整齐划一,并且在专项债券发行过程中也没有可提前偿还的条款约定。如专项债券期限超过项目建设运营期限,或者专项债券项目收入提前实现,项目收入实现后债券未到期不需还本,会出现资金闲置,增加利息负担,也存在将已实现的项目收入用于其他项目支出的可能性,导致各项目间交叉混用,实际上又回到偿债资金池的模式。如专项债券期限短于项目建设运营期限,则会造成偿债资金筹集压力。
(四)从最终偿债责任来看,举借与偿还主体不对等,极易产生道德风险。一是“前人借债,后人还钱”的思维客观存在。2018年底,财政部印发了《关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》(财预〔2018〕161号),鼓励地方根据项目周期,合理确定专项债券期限结构,对于部分建设和运营周期较长的公益性项目,探索发行10年期以上的长期专项债券,缓解短期集中偿债压力。今后一个阶段10年期及以上的长期专项债券比重必然逐步上升,从目前情况看已有期限30年的项目收益专项债券成功发行,甚至更长期限的专项债券也存在可能,债务偿还将会跨越多届政府任期,“只管借债,不管还钱”的错误逻辑客观存在,当期举债冲动在所难免,“寅吃卯粮”对未来财力的透支以及对可持续发展的影响将会在未来显现。二是专项债项目收益测算过于乐观。从不同领域项目编制可研报告的实际情况看,专项债券项目前期建设投资规模较大,收益主要集中于客货运输票款及运费、道路通行费、旅游门票及广告收入、医疗和教育收费、产业园区出租及出售收入、停车场收费、污水处理收费、供水供热供气收费等渠道。在专项债券发行阶段,社会第三方机构对项目收益基本都是根据发债条件要求进行的理论层面的测算,难以充分体现可能存在的不可预见因素及风险点,测算结果通常比较乐观,专项债券项目最终实际收益情况存在不确定性。三是信用评级对于风险防控作用有限。目前专项债券信用评级主体均为省级财政,从各省发行评级结果来看均为3A级,地区之间没有任何信用差别,信用评级同质化严重,难以真实反映出地区经济差异对债券发行影响,风险防范作用有限。
对策建议
(一)坚持科学的发展观,统筹兼顾专项债券举借与偿还。从地方各级政府层面提高思想认识和政治站位,树立正确的政绩观,坚持“从长远虑,为子孙谋”的可持续发展理念,在举债的同时就要统筹考虑还债的问题,避免超前盲目过度举债以及“前人只管借债,指望后人还钱”的错误观念。加强投资建设项目的可行性研究论证,严把项目审核立项关,坚决不搞政绩工程,不搞面子工程。加大财政约束,做好财政承受能力论证,防止将专项债券基数化、财力化、福利化和依靠举债过日子。根据专项债券当年到期还本付息金额、项目收入实现情况提前制定还款计划,将专项债券还本付息等支出列入年度政府性基金预算优先保障,防控专项债券偿还风险。
(二)优化专项债券期限结构,提高与项目周期匹配度。在发行和期限设计环节优化专项债券期限结构,尽可能实现项目期限与债券期限相匹配。对于土地储备和棚户区改造专项债券,应以中短期债券为主,对于政府收费公路和其他地方自行试点领域的项目收益专项债券,则应紧密结合项目建设和运营周期科学测算确定专项债券期限。特别是对于项目收入一次性实现的专项债券,如以土地出让收入为偿债资金来源的专项债券,在土地出让收入未能如期实现或者低于预期收入而难以偿还到期债券本金时,通过在债务限额内续发周转偿还,有效弥补专项债券期限设计不足。
(三)强化顶层制度设计,探索专项债券弹性偿还机制。《财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》 (财库〔2018〕61号)明确提出,各地可根据项目具体情况,在严格按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下,研究开展地方政府债券提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还工作,防范偿债资金闲置浪费或挪用风险。坚持“遵循经济规律,遵循市场规律,敬畏法治精神”的制度设计原则,完善专项债券偿还机制,探索提前偿还和“固定+浮动”期限结构的弹性偿还机制。可在专项债券披露文件中约定提前偿还以及分年度偿还条款,或者由省级财政部门探索发行“3+N”“5+N”等“固定+浮动”期限结构专项债券,通过制度创新解决现实问题。
(四)建立科学的资金归集机制,确保偿债资金来源稳定。建立偿债准备金制度并制定管理办法,对偿债准备金的资金来源、使用、管理、监督等方面作出明确规定,为防范债务偿还风险建立长效机制。对于项目自身收益逐年实现的专项债券,建议在每年如期偿还利息的基础上,按债券本金规模科学测算并逐年计提偿债资金,债券到期后一次性归还到位。可参照一般公共预算“预算稳定调节基金”设置办法,在政府性基金预算中新增“政府专项债券偿债备付金”预算科目,专门核算从专项债券项目收入中计提的偿债资金收支情况。财政部门应加强资金归集监管,确保项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库,偿债资金来源充足稳定。
(五)加强专项债券资产管理,健全资产登记和统计制度。建立专项债券与项目资产、收益对应的制度,实施债务对应资产动态监管和日常统计,及时评估资产价值。加强资产维护管理,地方政府国资部门、财政部门、项目主管部门和项目单位做好资产会计核算管理工作,各类专项债券对应项目形成的国有资产和收益,应当严格遵守国有资产管理相关规定,按照专项债券发行时约定的用途管理使用,严禁将专项债券对应的资产和权益用于融资平台公司等企业融资提供担保和抵押。项目收益专项债券对应的资产和权益在债券未偿还完毕前,不得转移或划拨注入企业。
(六)提升联合监管水平,避免发生系统性区域性风险。加强部门协作和联合监管,在专项债项目管理上坚持行政管理与市场化监管并重,加强财政、国有资产监管、自然资源、交通运输、住房和城乡建设、发展改革、金融监管等部门的协调配合,根据部门职责分工,在项目储备、债券发行、项目建设和运营、收入归缴、还本付息的各个环节加强信息把控和共享。进一步完善专项债券相关的法律法规,建立以市场监管、监管机构监管、行业自律监管相结合的监管体系,建立信息披露和专业性信用评级体系,加强对第三方财务会计、法律及信用评级机构的监督和约束,真正将项目自身收入测准做实。将项目评级信息作为市场参考指标,降低专项债券的偿债违约风险。严格执行政府性债务风险应急处置预案,当确实出现无力偿还到期债券的风险事件时,及时启动应急响应和财政重整计划,避免偿债风险升级和蔓延导致发生系统性风险。
责任编辑 李艳芝
相关推荐