时间:2020-08-14 作者:顾郁俊|王楠楠|管德忠|达培炎 (作者单位:江苏省南通市财政局)
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摘要:
近年来,江苏省南通市积极推进政府投资基金的设立和科学运作,通过完善制度规范、充实投资体系、建立工作机制、搭建互动平台等方式吸引社会资本聚集,支持产业转型升级。经过几年实践探索,南通市级政府投资基金成效初显,但仍需要及时总结和反思存在的问题,以更好发挥政府投资基金引导作用。
当前市级政府投资基金运作中存在的问题
目前政府投资基金正处于发展初期,经历从设立到投资再到退出这一完整过程的政府投资基金案例不多,加上不同主体对政府投资基金的认识不同,在其设立投资、运作管理、投后监管等方面存在一些问题。
(一)市级政府投资基金对辖内统筹能力不足。目前,由于财政体制省直管县、本级财政服务本级政府的特征,市本级政府投资基金对本市县(市)、区等各级政府投资基金缺乏统筹协同,存在一定的同质化现象,有些机构管理人管理当地多个地方的基金且投向雷同;各县、区政府投资基金发展不平衡,虽有设立基金推动区域产业发展的意愿,但对于如何设立、怎么运作、怎么监管认识水平不一,往往依赖于市场化管理机构,存在一定信息不对称的现象。
(二)政府投资意图与基金市场化运作存在一定冲突。政府产业基金作为政策性基金...
近年来,江苏省南通市积极推进政府投资基金的设立和科学运作,通过完善制度规范、充实投资体系、建立工作机制、搭建互动平台等方式吸引社会资本聚集,支持产业转型升级。经过几年实践探索,南通市级政府投资基金成效初显,但仍需要及时总结和反思存在的问题,以更好发挥政府投资基金引导作用。
当前市级政府投资基金运作中存在的问题
目前政府投资基金正处于发展初期,经历从设立到投资再到退出这一完整过程的政府投资基金案例不多,加上不同主体对政府投资基金的认识不同,在其设立投资、运作管理、投后监管等方面存在一些问题。
(一)市级政府投资基金对辖内统筹能力不足。目前,由于财政体制省直管县、本级财政服务本级政府的特征,市本级政府投资基金对本市县(市)、区等各级政府投资基金缺乏统筹协同,存在一定的同质化现象,有些机构管理人管理当地多个地方的基金且投向雷同;各县、区政府投资基金发展不平衡,虽有设立基金推动区域产业发展的意愿,但对于如何设立、怎么运作、怎么监管认识水平不一,往往依赖于市场化管理机构,存在一定信息不对称的现象。
(二)政府投资意图与基金市场化运作存在一定冲突。政府产业基金作为政策性基金,投资领域多为社会资本不愿或不敢进入、竞争不充分、风险较大的领域,如初创期、孵化期企业,而市场化基金管理团队在利益、风险驱动下,往往选择变现迅速、流动性高、风险小的成熟型企业。两者的投资偏好存在差异,政府想支持的未必是管理团队愿意冒险选择的。因此,管理团队在政府投资基金返投比例完成方面往往打了折扣。
(三)政府投资基金投后监管经验不足。目前,无论是财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》,还是相关地方财政出台的政府投资基金管理办法,多从基金设立运作角度进行规范,对基金退出、监督管理等方面缺乏相关规定。2019年,南通市制定了对合作基金进行绩效评价和风险排查的制度办法,但在执行过程中仍感到缺乏统一的标准去判定基金执行的优劣,比如母基金和直投基金在撬动社会资本比例方面、科创基金和产业并购基金在投创业企业比例方面都因基金性质不同而各有差异。
(四)缺乏懂行规、有资源又接地气的管理团队。政府产业投资基金作为私募股权投资基金的一种,其运作关键是管理人的专业性和专注性,政府投资基金管理团队不仅仅需要具备金融、财务、法律、所投产业专业知识,还需要充分了解地方产业情况、政策,具有相关产业上下游资源;对于市级政府投资基金而言,更需要深根地方的管理团队。而如今,基金管理团队能力及经验参差不齐,不能完全满足政府投资基金投资需求,这直接影响了政府投资基金运作的效率和质量。
(五)基金规模做大做强缺乏后续资金有力支撑。今后一段时间经济下行压力持续,国家减税降费力度加大,财政收入低速增长,而民生支出有增无减,市级政府投资基金通过每年增加预算资金支出存在困难。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》发布后,金融资本、央企资金、民营资本等社会资本,参与私募基金更加谨慎,撬动社会资本继续做大规模缺乏后续资金的支撑。
对策建议
(一)加强顶层设计,优化基金投资布局。政府投资基金是支持产业发展、推动经济转型升级的重大创新,为发挥这一创新性举措的最大功效,必须要立足地方实际情况、抓住重点、应需而建,做好“左右协同”“上下联动”,建立一个定位清晰、重点突出的立体式基金体系。
一是发挥好财政部门的牵头作用,开展基金总体规划和统一布局。各地关于政府投资基金的管理有些以财政部门为主,有些以主管部门为主,为避免基金碎片化管理和在同一领域或类似领域重复设立,建议财政部门发挥好主导作用,强化对基金的统筹协调,摒弃求大求全的做法,抓住重点和关键,明确基金怎么设、在哪些领域设,围绕地方产业发展需要编制基金长期投资规划和短期投资计划。
二是自上而下加强政府投资基金协同“作战”能力,上下联动合力推进基金运作。市级政府投资基金要在调研辖内各区域产业项目情况、财力情况等基础上,强化顶层谋篇布局,明确不同层级政府关于政府投资基金设立的定位,充分发挥“上对下”的引导作用,加大“上与下”的合作力度,市与区围绕区域重点产业设立区域子基金,避免地区间的同质化竞争,发挥好基金层层放大的乘数效应。
三是利用好产业主管部门的管理优势,左右协同推动基金助力本地产业发展。产业主管部门在产业规划、发展方向领域的优势可以帮助基金准确把握投资方向,同时主管部门对本地产业的深入了解能够为基金管理人提供本地项目挖掘的先天条件,可以通过建立项目推介库、设立基金产业咨询委员会等方式加强基金与地方产业的深度对接。
(二)健全制度体系,强化基金投资实效。目前,大多数市级政府投资基金多处于投资期,有些基金运作达到了设立时的政策目标,而有些则停滞不前、进度不快。设好是前提,投好是关键。为了推动政府投资基金合作基金围绕政府投资意图开展投资,突出政策导向,基金设立后的运作推动尤为重要。
一是要完善政府投资基金绩效评价办法,建立基金全生命周期绩效管理机制。基金绩效评价办法对于基金管理人来说有较好的示范和引导作用,建议根据基金类型、投资阶段围绕基金“募、投、管、退”全过程设置绩效评价指标,从资金放大倍数、本地项目投资比例、运作管理规范性、资金使用效率等方面对基金开展年度绩效评价和综合绩效考评,突出基金对本地产业的贡献,探索年度绩效评价与年度管理费用挂钩、综合绩效评价与后续合作挂钩的结果运用方式。
二是要明确政府投资基金退出让利措施,激发基金管理人本地投资动力。政府投资基金是以市场化方式体现政府产业扶持意图的创新工具,既要解决市场失灵问题,又要防止对市场产生挤出效应,要正确处理好政府和市场的关系,建议完善基金收益分配机制。对于在本地产业投资过程中贡献大的基金可以多让利,并适当分担投资风险,提高社会资本参与政府投资基金支持本地产业发展的积极性。
(三)科学运作管理,做好基金风险防控。在市级政府投资基金的运作中,要密切关注管理上潜在的问题和危机,优化基金管理体系、强化制度办法落实,科学防范基金运作风险。
一是建立信息报告机制,加强日常监管。及时了解基金运作情况,按月度、季度、年度各有侧重地收集、掌握基金运作信息,月度要求基金报送工作动态、项目投资情况、资金使用情况,季度报送季度财务报表、工作简报,年度报送基金运营报告、财务审计报告、资金托管报告。通过建立基金信息报告制度,全面掌握基金运作情况,为开展绩效评价、风险防范、投资退出决策等提供信息和依据。
二是建立风险预警机制,及时发现问题。定期对基金“募、投、管、退”各环节可能存在的风险点进行排查,同时加强基金资金动态监管、专项审计监督,及时发现基金运作过程中的问题,确保基金安全、稳健运作。
三是建立容错纠错机制,科学对待损失。坚持支持产业发展的政策导向,建立和实施容错纠错机制,区分客观投资风险和主观违规过错,合理容忍正常的投资风险;同时在基金具体运作过程中,通过组合投资、流程管控科学控制基金投资风险。
四是建立管理机构信用名单,从源头控制风险。建议上级相关部门建立政府投资基金合作白名单和黑名单,帮助地方甄别合作对象优劣,对于一些可能存在失信风险、涉嫌非法集资的管理机构建立及时预警机制,有效防范基金运作风险。
(四)配套政策支持,系统推进基金运作。政府投资基金运作是一项系统工程,离不开政府的设计推动,更离不开基金管理人的努力落实。
一是要推动国有基金管理公司的混合所有制改革,提高基金管理队伍的专业化水平。引进优质的外部管理人参与国有基金管理公司混改,坚持“内部培养”和“外部引进”相结合,“以外带内”“以内融外”,培养出既懂产业政策又懂基金管理、既懂行业规范又能深根地方的管理团队。
二是要建立科学的引导激励机制,提高基金管理团队的积极性。建立健全管理机构考核激励机制和基金管理人员项目跟投机制,将管理团队切身利益与基金投资效果和实绩挂钩,通过风险共担、收益共享的方式,推动基金高效、规范、安全运作。
三是要搭建基金服务对接平台,发挥资源共享优势。依托网络建立项目分享平台,汇集发布政府部门推荐项目、基金寻求联投项目、后续融资项目等,帮助政府投资基金合作基金管理机构精准对接项目资源。同时,定期组织基金系列产业对接活动,开展项目路演、基金推介、园区营商环境介绍,加强各方的互动联系,让线下活动成为投资环境的“放大器”、优质资源的“强磁场”。
责任编辑 李艳芝
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