时间:2020-08-14 作者:许洪彪 (作者单位:长春市金融控股集团有限公司)
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摘要:
近年来,着眼于提高财政资金绩效,地方政府在财政管理中逐步引入市场机制,更加注重遵循市场经济的一般规律,将财政资金的运用过程公开化,将政府资源配置市场化,力求实现节支增效和提高公共服务供给质量的目标,更好地满足政府履行职能所需的生产生活资料以及社会公众对公共产品(服务)的需求。相比政府财政运作机制而言,金融市场运作及其监管更加市场化。一段时间以来,地方政府日益注重通过引导金融机构行为、直接参与金融市场活动等举措,运用各种金融工具来实现政府的政策目标,以少量财政资金撬动更大规模的金融资本、社会资本参与产业投资和城市建设,实现了支持经济发展的财政手段与市场化方式相融合,促进了创业创新、产业转型升级和城市发展。
财政管理中运用金融手段的主要模式
(一)借助金融机构实现财政调控目标的间接模式。主要是通过财政支出政策,以奖补、贴息、政府购买服务等方式,引导、鼓励金融机构的特定行为,进而建立一种市场化与政府引导相结合的资金传导机制,来满足特定群体的资金需求,以金融手段实现财政支出目标,促进地方经济社会协调发展。一是地方政府以定向贷款补助、风险补偿、直接奖励等方式,将以往对资金需求方提供...
近年来,着眼于提高财政资金绩效,地方政府在财政管理中逐步引入市场机制,更加注重遵循市场经济的一般规律,将财政资金的运用过程公开化,将政府资源配置市场化,力求实现节支增效和提高公共服务供给质量的目标,更好地满足政府履行职能所需的生产生活资料以及社会公众对公共产品(服务)的需求。相比政府财政运作机制而言,金融市场运作及其监管更加市场化。一段时间以来,地方政府日益注重通过引导金融机构行为、直接参与金融市场活动等举措,运用各种金融工具来实现政府的政策目标,以少量财政资金撬动更大规模的金融资本、社会资本参与产业投资和城市建设,实现了支持经济发展的财政手段与市场化方式相融合,促进了创业创新、产业转型升级和城市发展。
财政管理中运用金融手段的主要模式
(一)借助金融机构实现财政调控目标的间接模式。主要是通过财政支出政策,以奖补、贴息、政府购买服务等方式,引导、鼓励金融机构的特定行为,进而建立一种市场化与政府引导相结合的资金传导机制,来满足特定群体的资金需求,以金融手段实现财政支出目标,促进地方经济社会协调发展。一是地方政府以定向贷款补助、风险补偿、直接奖励等方式,将以往对资金需求方提供的资金补助,改为对金融机构的奖补,引导金融机构增加特定领域的金融供给,提高对重点领域、重点产业的金融服务能力和效率,促进经济结构调整和产业转型升级。二是政府出资为企业购买金融服务,支持企业加快发展。比如委托专业金融机构为企业提供挂牌、股权托管和业务培训等服务,所需资金由地方财政给予补贴。三是鼓励各类资本进入金融业,推动民营金融机构发展,激活地方金融市场,增强金融对地方经济的促进动能。比如对新设或迁入的银行、证券、保险业法人金融机构,金融租赁、信托、消费金融公司、企业集团财务公司等法人金融机构,按照注册资本的一定比例给予一次性奖励。四是加大对基础金融服务薄弱地区能力提升、农村支付环境建设、基础信用体系建设等方面的财政支持力度,促进提升基础金融服务能力。五是支持鼓励直接融资,推动实体企业利用多层次资本市场加快发展。比如对在境内外主板或创业板、“新三板”、股权交易所主板挂牌上市的企业给予一次性奖补。对成功发行各类资产证券化产品的地方法人金融机构和企业,按一定比例予以奖励;对股权投资基金投资于域内符合产业政策的企业或项目,按其实际投资额的一定比例给予奖励,引导各类资本投资本地。六是充分发挥融资租赁在公共服务、基础设施建设和设备购置等相关领域的作用,利用社会资本和市场机制解决公共事业发展资金需求。
(二)组建金融实体发挥金融调控功能的直接模式。近年来,各级政府开始探索直接参与金融活动、开展金融业务,利用财政资金杠杆作用,引导、撬动社会资本投入实体经济,同时参与分享企业成长红利。一是政府出资组建股权投资基金公司,引入社会资本参与设立私募股权投资基金投资地方重点项目,运用参股、跟投等方式推动基金发展壮大,支持本地重点产业和小微企业加快发展。二是设立PPP基金,吸引金融机构创新符合政府和社会资本合作政策要求的金融服务,积极为PPP项目提供融资支持,支持PPP项目建设。三是政府出资设立融资担保公司、中小企业信用担保公司、农业信贷担保机构、再担保公司等,建立贷款风险补偿机制,按照“政府引导、市场运作、风险共担”原则,对企业贷款风险予以增信和补偿,缓解企业融资难、融资贵问题。四是组建专门处置银行剥离的不良资产的金融资产管理公司,为分散和化解金融机构信贷风险提供支撑。五是搭建金融服务平台,对接企业与银行,提供增信、政策咨询、资金供需信息等服务,促进金融资源进入实体经济。六是设立政府产业引导基金和风险投资基金,以种子基金的方式,引导扶持创新创业,通过传导放大,吸引带动金融资本、社会资本增加投入,缓解创业创新领域初始融资难问题,促进大众创业万众创新。七是通过整合政府监管和服务信息,建立信用负面清单,与金融失信机制有机结合,防范财政金融风险。
地方政府运用金融手段过程中出现的主要问题及对策思考
(一)如何准确把握政府与市场的关系。作为调控宏观经济的重要抓手,行政手段与市场手段虽然并非完全对立,但运作模式却有很大不同。前者偏重于对市场主体实施直接的强制性干预,政策性目标的考虑优先于市场性目标。比如,政府出资设立的非银行金融机构,在具体运作过程中一般不可避免会受到政府的指导,乃至承接一些指令性任务。虽然说可以在这个前提下按照市场化方式开展业务,但行政手段的前置,大大压缩了金融机构后续的市场化运作空间和运作效率。特别是当政府指导从某个领域、行业细化到具体企业后,相关部门和机构在落实过程中往往就会处于被动地位,导致谈判话语权降低甚至市场规则的破坏。从政府出资设立的产业基金、股权基金来看,政府不仅负责制定管理政策、设定任务目标、进行监督考核,有时还参与基金设立审查和确定,并具有最终决定权。如何兼顾好贯彻政府意图和开展市场化运作两个导向,如何把握政府出资金融机构的保值增值、盈利能力与政策性亏损指标,政府对地方金融机构如何做出客观准确的考核评估,都需要深入探索和研究。
(二)如何准确把握政府投入与社会资本的关系。以政府产业引导基金为例,在投资项目选择的标准上,政府引导基金“不以盈利为目的”的政策性要求,与社会资本“追求投资回报”的商业性目标很难平衡,出资人的利益不一致。在撬动社会资本和金融资本进入实体经济的过程中,这种表面上的市场化行为弱化了应有的市场化追求(盈利)。特别是处于种子期、初创期的企业,存在较高的风险和不确定性,风投之外的市场化
基金大都不愿投入,但这也恰是政府引导基金应该发挥作用的重要领域,由于政府引导基金绩效评价和国有资产保值等现实要求,许多地方政府并没有相应的调节机制,难以对社会资本形成引导效应。现实中,政府引导基金大多投向于风险相对较低的行业、企业,对创新创业特别是处于种子期、初创期企业的支持力度比较小,引导的效果十分有限。虽然建立了政府让利给社会资本的制度,但目前的让利方式和比例尚未充分反映投资领域和投资项目的风险。因为政府资金一般不做最大股东,让利期限也偏长,资金成本优势不明显,对社会资本吸引力就不强。同时,对社会资本而言,与政府引导基金合作手续较多,程序复杂,决策效率慢。同时,政府审计又介入较深,可能会审计到子基金,甚至审计到子基金投资的具体项目,也影响了社会资本的参与积极性,建议审计等监督部门要明确审计监管界限,最大限度减少对市场化主体的干预。
(三)如何整合地方金融资源,集聚优势,做大做强。目前,地方政府出资设立的基金公司、投资公司、担保公司等从事金融相关业务的机构,在一些地方呈现“小、散、弱”的特点,同一级政府层面就有多个同类企业,有的县区一级也设立,业务相同,人才分散,管理架构不健全,资本规模偏低,增信能力较弱,专业能力不足,在信用评级、市场竞争力和影响力、品牌打造等方面有明显的制约,影响了业务开展和作用发挥。比如,地方融资担保机构在与银行的合作中长期处于弱势地位,银担合作门槛高、风险收益不对等,严重制约了融资担保业务的开展,降低了小微企业和“三农”主体金融服务的可获得性。此外,财政、国资委、金融办、投资运营等部门和单位,不同程度地参与本级国有金融资本管理,有时也影响了相关资源的整合和业务拓展。如何协调相关部门的职能,落实好中共中央、国务院发布的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》,由财政部门履行好国有金融资产出资人代表的职责,还有很多工作要做。比如,对政府引导基金,要加强区域统筹协调,整合集中优势资源,提高其区域影响力和风险管控力。在设立运营上,政府出资后,由基金公司实行市场化运作。进一步完善与运营管理绩效相挂钩的让利机制,突出其低杠杆、高让利的特点,调动社会资本和基金管理机构参与的积极性。在绩效评价方面,应充分考虑政府引导基金特性,构建经济效益与社会效益、市场化运作与政策性投资兼顾的绩效考核机制,区别公共领域财政支出采用的一般性绩效管理方式,建立符合基金运营规律的评价体系,特别是不应该以未发生损失为考核目标,对于引导基金发起设立、投资不同领域和不同阶段的子基金,应设定不同的评价标准,解决好基金运行不同阶段和基金之间的可比性问题,促使基金管理机构高效运作。
地方政府运用金融手段的另一个选择:组建政策性贷款和基金保险公司
2019年,为缓解民营企业和小微企业融资难融资贵问题,国务院办公厅印发了《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》,明确提出国家融资担保基金和银行的风险分担比例原则上均不低于20%,省级再担保机构的风险分担比例原则上不低于国家融资担保基金,最终原担保机构实际承担的风险比例不超过40%,为各地推进银担合作提供了政策依据。同时,为加快推进银担合作,国家融资担保基金和省级再担保机构将持续加强与全国性、区域性银行的“总对总”合作,进一步夯实合作基础、落实合作条件、降低合作门槛。通过构建银行与担保机构共同参与的银担合作机制,有助于加强银行与担保机构的风险分担和利益融合,增强银行主动风险防控意识,防控逆向选择风险,实现融资担保业务的可持续发展。从深层次上分析,这种制度设计类似于一种面向金融机构的政策性贷款保险。一定意义上,政府融资担保、政府股权投资、政府基金投资等都可归入政府对银行和社会资本的增信和风险补偿业务范畴。基于政府投资的这一特性,不妨运用保险的理念和思路,来探索建立一种新的面向银行和社会资本的风险补偿机制,打破传统的固化的政府融资引导思维,运用精算原理设计特定保险产品,由政府出资组建政策性贷款和基金保险公司,以更加市场化的路径引导社会资本和银行信贷资金进入实体经济。在政府支持体系内,对金融机构及社会资本向特定领域和项目的资金投入,给予适度的保险保障。同时建立风险隔离机制和规范的业务运作模式,设定政府承担的风险上限,减少道德风险,理顺和平衡好政府与市场的关系,实现财政与金融的有机融合,进而更有效率地引导各类资金进入实体经济。
责任编辑 张小莉
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