时间:2020-08-14 作者:曹庆峰 浙江省嘉兴市财政局
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摘要:
作为地方政府财权的两端,在强化地方政府负债端管理的同时,也必须强化其资产端的管理,毕竟地方政府最终需要资产去偿还债务。地方政府只有在资产端与负债端之间形成闭环,才能具备谁举债谁负责的条件。但从目前来看,作为地方政府资产端管理的重要一环,政府间资产划转不管是在制度上还是在实践中均为无偿划转,这不利于加强地方政府债务管理。
政府间股权划转的案例
政府间股权划转的案例较多见于上市公司股权划转的公开报道。如2019年9月20日,马钢股份发布《关于安徽省国有资产监督管理委员会向中国宝武钢铁集团有限公司无偿划转马钢(集团)控股有限公司51%股权已办理工商变更登记暨实际控制人变更的公告》,披露安徽省国资委于2019年5月31日与中国宝武钢铁集团有限公司签署的股权无偿划转协议,向中国宝武无偿划转其持有的马钢集团51%股权,本次划转事项已于2019年9月19日办理股东工商变更登记手续。此后,中国宝武持有马钢集团51%股权,成为马钢集团控股股东,并通过马钢集团间接控制本公司45.54%的股份,实现对本公司的控制。鉴于中国宝武...
作为地方政府财权的两端,在强化地方政府负债端管理的同时,也必须强化其资产端的管理,毕竟地方政府最终需要资产去偿还债务。地方政府只有在资产端与负债端之间形成闭环,才能具备谁举债谁负责的条件。但从目前来看,作为地方政府资产端管理的重要一环,政府间资产划转不管是在制度上还是在实践中均为无偿划转,这不利于加强地方政府债务管理。
政府间股权划转的案例
政府间股权划转的案例较多见于上市公司股权划转的公开报道。如2019年9月20日,马钢股份发布《关于安徽省国有资产监督管理委员会向中国宝武钢铁集团有限公司无偿划转马钢(集团)控股有限公司51%股权已办理工商变更登记暨实际控制人变更的公告》,披露安徽省国资委于2019年5月31日与中国宝武钢铁集团有限公司签署的股权无偿划转协议,向中国宝武无偿划转其持有的马钢集团51%股权,本次划转事项已于2019年9月19日办理股东工商变更登记手续。此后,中国宝武持有马钢集团51%股权,成为马钢集团控股股东,并通过马钢集团间接控制本公司45.54%的股份,实现对本公司的控制。鉴于中国宝武系国务院国资委全资拥有,本公司实际控制人由安徽省国资委变更为国务院国资委;安徽省国资委持有马钢集团股权的比例由100%降至49%。
复旦复华2020年1月21日发布《关于公司控股股东、实际控制人发生变更的进展公告》,披露2019年12月31日复旦大学与上海奉贤投资(集团)有限公司签订了股份无偿划转协议,拟通过无偿划转方式将复旦大学持有的上海复旦复华科技股份有限公司128338600股A股股份(占上海复旦复华科技股份有限公司总股本的18.74%)划转给上海奉贤投资(集团)有限公司。复旦大学于2020年1月20日收到教育部同意上述国有股份无偿划转事项的批复。本次股份划转事项尚需获得上海市奉贤区国有资产监督管理委员会及上海市奉贤区人民政府相关正式审批批复。
根据教育部公开的2019年部门预算可知,复旦大学属于教育部直属高校,是中央预算单位。通过《国家企业信用信息公示系统》查询可知,上海奉贤投资(集团)有限公司是国有独资公司,其唯一股东是上海市奉贤区国有资产监督管理委员会。因此,最终是复旦大学将持有的复旦复华股权无偿划转给了上海市奉贤区国有资产监督管理委员会。
从政府层级角度看,马钢集团股权从安徽省人民政府无偿划转到中央人民政府,而复旦复华股权从中央无偿划转到了上海市奉贤区人民政府,并且这两次股权划转都带了一个相同的定语“无偿”。这原因就要从股权划转的制度安排说起。
政府间资产划转的制度安排
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第二条和第三条的规定,企业国有产权无偿划转,是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。其中国有独资公司作为划入或划出一方的,应当符合《公司法》的有关规定。该办法适用各级人民政府授权其国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业国有产权无偿划转。同时根据《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》第三十条的规定,高校国有资产处置的范围包括产权或使用权转移的资产等,处置方式包括无偿调拨(划转)等方式。因此,上述两次股权划转完全是符合现行制度安排的。
除了上述的制度安排,其他涉及政府间资产划转的也都有无偿划转的制度安排。《行政单位国有资产管理暂行办法》第二十七条规定,行政单位国有资产处置包括各类国有资产的无偿转让等方式。《事业单位国有资产管理暂行办法》第三十九条规定,经批准整体或者部分资产无偿划转的事业单位可以不进行资产评估。《行政单位财务规则》第四十九条和《事业单位财务规则》第五十三条规定,改变隶属关系的行政事业单位,其资产无偿移交,并相应调整、划转经费指标。
政府资产端与负债端管理机制的不对称
从上述制度安排和相关案例可以看出,政府间资产划转均为无偿划转,这里就涉及到财权问题。以马钢集团股权划转为例,先大致匡算此次无偿划转股权的金额。由于马钢股份是上市公司,因此其财务数据比马钢集团更为容易获取,根据2020年2月14日收盘价计算马钢股份市值211.8亿元,以此为基数匡算此次无偿划转股权约为50亿元。在无偿划转前,马钢集团是安徽省国资委独家100%持股的,因此马钢集团也是安徽省管理的国有资产,也是安徽省历年投入产生的结果。特别像马钢集团持有的马钢股份是上市公司,属于优质资产。从政府财务报告角度来看,不考虑其他因素,则2019年安徽省总资产减少了50亿元,中央则增加了50亿元。
政府间资产存在着无偿划转的制度安排,但在负债端中央则坚持不救助原则,要求谁举债谁负责,做到“谁家的孩子谁家抱”。这样一来政府资产端和负债端管理机制并不对称。可以想见,若政府间无偿划转金额不大,则估计对地方政府偿还债务的能力影响较小;若无偿划转金额大的话,就有可能影响地方政府偿还债务的能力。因此,政府间资产的无偿划转不利于加强地方政府的债务管理,也损害了各级政府财权的独立性。
因此,不管是为了加强地方政府债务管理还是从合理的角度来说,对于政府间资产划转应该也有一套划转结算机制,而不是简单的无偿划转,做到亲兄弟明算账,保持各级政府的财权独立性。
政府间资产划转的相关建议
首先,在制度层面需要改变目前政府间资产无偿划转的制度安排。在政府会计制度实施以后,行政事业单位财务规则应该会有修改完善的需求,可以考虑趁此机会对行政事业单位改变隶属关系引起的政府间资产的制度安排一并予以修改完善,至少要为政府间资产划转进行相关的结算机制留有政策口子。这是目前相对来说一个相当好的政策修改窗口。另外,也可以对行政事业单位的资产管理办法进行适当地修改,为改变目前政府间资产单一无偿划转留有制度安排。
其次,从具体操作来说虽然需要改变目前政府间资产无偿划转的现状,但要想把所有政府间的资产划转全部厘清估计也不现实,因此可以考虑宜粗不宜细先把存量放一放,先将增量这一块梳理清楚,具体到划转金额上也可以设置一定的限额,抓大放小把政府间资产划转金额较大的先梳理清楚。
在计量金额上,对于行政事业单位因机构改革改变隶属关系后发生的政府间资产划转可以考虑以划转资产账面价值来计量。2019年政府会计制度实施以后,行政事业单位已经计提折旧与摊销,因此按照划转资产的账面价值计量既便于取数也有其一定的合理性。对于因企业股权划转后发生的政府间资产的划转可以考虑以被划转企业的净资产对应的股权数来计量,涉及上市企业的可以考虑上市企业的市值来进行计量。
具体反映方式上,在目前政府间资产无偿划转的制度安排下,对政府间资产划转立即进行货币资金清算既无政策依据也不现实,但为了日后留有政府间资产划转的底数,可以考虑在以特定备查账的形式予以反映,待日后具备条件时再进行相互间清算。可以先行考虑在政府财务报告中以报告附注的形式予以展现,便于社会公众了解与监督。
责任编辑 张蕊
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