时间:2020-08-14 作者:赵新海 河北省财政厅副厅长
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摘要:
预算绩效管理是现代财政管理的发展方向、政府绩效管理的重要组成部分、推进高质量发展的有效手段。在财政部的指导和支持下,河北财政不断强化绩效理念,积极探索以结果为导向的预算管理新模式,取得了一定成效,同时在实践中也有一些思考和体会。
河北预算绩效管理的实践探索
河北探索预算绩效管理在国内较早,大体经历了三个“五年”。2004年开始,在借鉴国际经验的基础上,在部门层面进行了一些试点;2009年起,按照财政部统一部署,在省级全面推进探索;2014年,综合考虑理财环境、收支管理等重大变化,在全省启动绩效预算管理改革,用五年的时间,基本搭建起了全过程绩效预算管理架构,并实现省市县全覆盖。2018年,中共中央、国务院印发全面实施预算绩效管理的意见,提出了构建全方位、全过程、全覆盖绩效管理体系的目标,明确了改革方向,进行了总体部署。河北省委、省政府第一时间制定了具体实施意见,力争3年内将中央部署全面落实落地,预算绩效管理步入了新的历史阶段,开启了新征程。
按照中央和省委、省政府的部署要求,省财政厅制定了全面实施预算绩效管理推进工作方案,着力打造政府预算绩效、部门预算绩效、政策和项目预算绩效、绩效管理...
预算绩效管理是现代财政管理的发展方向、政府绩效管理的重要组成部分、推进高质量发展的有效手段。在财政部的指导和支持下,河北财政不断强化绩效理念,积极探索以结果为导向的预算管理新模式,取得了一定成效,同时在实践中也有一些思考和体会。
河北预算绩效管理的实践探索
河北探索预算绩效管理在国内较早,大体经历了三个“五年”。2004年开始,在借鉴国际经验的基础上,在部门层面进行了一些试点;2009年起,按照财政部统一部署,在省级全面推进探索;2014年,综合考虑理财环境、收支管理等重大变化,在全省启动绩效预算管理改革,用五年的时间,基本搭建起了全过程绩效预算管理架构,并实现省市县全覆盖。2018年,中共中央、国务院印发全面实施预算绩效管理的意见,提出了构建全方位、全过程、全覆盖绩效管理体系的目标,明确了改革方向,进行了总体部署。河北省委、省政府第一时间制定了具体实施意见,力争3年内将中央部署全面落实落地,预算绩效管理步入了新的历史阶段,开启了新征程。
按照中央和省委、省政府的部署要求,省财政厅制定了全面实施预算绩效管理推进工作方案,着力打造政府预算绩效、部门预算绩效、政策和项目预算绩效、绩效管理支撑、绩效管理责任五大体系。围绕预算绩效管理的主要内容和关键环节,系统研究制定涵盖预算绩效管理全过程的管理制度和实施细则,正在形成以一个实施意见、若干配套办法构成的“1+N”制度体系。以预算资金管理为主线,将事前评估、目标管理、运行监控、绩效评价、结果应用等各项改革措施,全面融入预算管理的相关环节,逐步推进绩效管理与预算管理的深度融合。加强省市县三级工作衔接,以“三个一”为重点,即每个省级部门抓好一个专项、每个设区市抓好一个领域、每个县(市、区)抓好一个部门,以点带面,上下联动,同步实施,整体推进。强化信息化支撑,升级完善财政业务一体化系统,将目标管理、运行监控、绩效评价等管理流程全部融入,实现了资金流、项目流、绩效流“三流合一”。
当前预算绩效管理需要解决的关键问题
要解决好预算管理和绩效管理的融合问题,即防止“两张皮”。预算绩效管理本质上应当是预算管理范畴,属于预算管理的重要内容,也就是以绩效理念、绩效方法来管预算,而不是在预算管理之外再搞一套绩效管理。一定要将两个管理深度融合,防止形成“两张皮”,否则绩效管理就很难真正落实见效。第一,理念一定要转。这是认识问题,非常关键。就是要将绩效理念作为预算管理的一个基本原则、基本遵循,有机地融入预算管理之中。这需要在各级政府、财政部门、预算部门等各个层面,广泛形成共识,特别是需要各级各部门的“一把手”理解接受、带头推进,否则就容易将绩效变成口号、搞成形式。第二,流程一定要变。过去的预算管理流程基本是按编制、执行、监督、评价来梳理的,现在要把绩效管理融进来,不能单独地再搞一套绩效流程,一定要将绩效要求全面嵌入预算管理,对预算管理流程进行再造,实现全程讲绩效、全员管绩效。第三,制度一定要改。制度是根本性、长期性的。各级预算管理制度都很多,简单梳理一下,至少也有一二百项,这些制度都应当进行完善修订,但不能简单地加一部分绩效内容,一定要按照绩效管理要求,逐项进行审视,该改的改,该减的减,该补的补,不仅要保证每个管理办法的实用性,更要保证预算制度体系的系统性。
要解决好预算绩效管理的工作效率问题,即防止做“无用功”。全面实施预算绩效管理,目标就是资源配置更好、财政政策更优、资金效益更高。这是个目标多元的、复杂的系统工程,真正要实现,难度很大。如何加快推进绩效管理,需要有科学的路径设计,一个基本原则就是预算绩效管理工作本身要“讲究绩效”,防止做“无用功”。第一,要坚持“从大到小”。“大小”就是预算绩效层次问题。现在将预算绩效分为三个层次,也可以将政策和项目分开,看作四个层次。排在第一位的应当是政府预算绩效,也就是财政配置效率,其次应当是财政政策绩效,这两个层次对预算绩效的影响是决定性的,资源配置不科学、政策设计不精准,绩效自然高不了;后两个层次应当是部门和项目两个绩效,是具体实施层面的。抓绩效首先应当抓配置、抓政策,然后抓部门、抓项目,需要统筹兼顾、突出重点,项目是由政策衍生来的,如果政策设计的有问题,再好的项目绩效也不会高,不能把精力主要放在具体执行项目上,容易形成“只见树木不见森林”。第二,要坚持“从上到下”。“上下”就是管理层级问题。现行的财政管理体制下,绝大多数政策由国家和省级制定出台,市级也有但不多,县级基本是执行。因此,在绩效管理上应该有分工错位,比如国家和省级层面应该在重大政策、重大专项上多下功夫,市县层面应该在项目管理上多下功夫,不一定对一项资金从上到下层层做同样的工作,这样容易形成重复劳动、事倍功半。第三,要坚持从繁到简。将绩效管理融入预算管理全过程,目标设定、日常监控、绩效评价等,新增的工作量很大。在业务规范设计上,应当坚持简单实用、方便有效,尽可能减少工作量,让大家好接受、易操作。要借助信息化支撑,改进管理方式,提高各方面工作效率。
要解决好财政部门“单兵作战”问题,即防止唱“独角戏”。目前已经明确部门单位是预算绩效管理的责任主体,但由于激励约束机制尚不健全,工作中仍然是财政推着部门走,财政“单兵作战”的局面需要尽快改变,防止唱“独角戏”。第一,绩效管理必须由财政与部门共同推动。目前部门层面面临三个不足:一是压力不足,需要尽快建立健全责任机制、考核机制,把部门责任压实;二是动力不足,需要让部门特别是领导层面切实认识到,预算绩效管理对提升部门整体工作绩效的重要作用,变“要我有绩效”为“我要有绩效”;三是能力不足,需要持续加强培训,不断提升部门管理能力。第二,预算绩效管理必须与行政绩效管理共同推动。资金分配使用最终由政府及部门的行政行为所决定,某种意义上讲,行政绩效管理决定着预算绩效水平。推进预算绩效管理需要与行政绩效管理相结合,否则推进难度会更大,工作进度会受制约。第三,财政管理与外部约束共同推动。应当充分发挥人大监督、社会监督、审计监督等约束作用,构建全方位的绩效管理机制,多管齐下,协同推进绩效管理加快全面落地。
进一步加快推进预算绩效管理实施
打好落实“组合拳”。制度建立了,流程健全了,关键在于落实。围绕推动绩效管理各项措施落地见效,要明确责任抓落实,厘清压实财政与部门工作职责,进一步完善绩效管理的责任约束机制,做到各司其职,各负其责;强化组织推落实,坚持勤调度、严督导、多总结,对发现的普遍性问题及时研究解决,对好的经验、成功做法广泛推广借鉴,努力实现共同提升;加强培训促落实,分级分批组织各级财政和预算部门培训,系统讲解预算绩效管理理论知识、业务要求、工作流程、操作规范,使各级干部牢固树立绩效理念,熟悉管理流程,掌握工作方法,提升管理能力。
用好考核“指挥棒”。中央明确,加强绩效管理工作考核,将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系。围绕有效发挥绩效考核的激励作用,研究制定预算绩效管理工作考核办法,自2020年起,省级财政部门组织对省级预算部门、各市财政部门上年度的预算绩效管理工作开展情况进行考核,建立考核结果通报制度,对工作成效明显的部门和地区给予表彰,对工作推进不力的进行约谈,树立起奖优罚劣的鲜明导向,充分调动各级各部门实施绩效管理的积极性。
打通“最后一公里”。从目前看,省级全面实施预算绩效管理的条件较为成熟,市级难度也不大,重点在县乡基层。围绕打通预算绩效管理的“最后一公里”,一方面,适应全面实施预算绩效管理的新要求,修订完善《县级财政预算管理业务操作规程》《乡镇财政业务操作规程》,全面统一县乡财政管理流程、业务规范、操作标准等,并指导县乡抓好落实,为预算绩效管理在基层全面落地奠定基础;另一方面,加强调度督导,推动各县紧跟省市工作步伐和节奏,明确时间表、路线图和责任分工,加大推进力度,加快工作进度,确保预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端。
责任编辑 刘慧娴
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