时间:2020-08-14 作者:吴素芳 北京市财政局局长
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摘要:
全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革,是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》实施一年多来,财政部会同各地区、各部门坚决贯彻落实决策部署,扎实开展工作,取得了明显成效。各地高度重视预算绩效管理工作,一些地方先行先试、大胆创新,涌现出许多可供借鉴的绩效管理新举措、新方法。本期专题先期选取了北京、河北等几个地方经验,以飨读者,欢迎各地踊跃来稿,交流经验。
北京市从2002年开始实施预算绩效评价试点,2010年在全国率先推行事前绩效评估模式,2011年全面推进全过程预算绩效管理,2018年探索开展全成本预算绩效管理改革。十多年来,坚持理论与实践相结合、国际视野与中国特色相融合,求真务实,勇于创新,打造了全面预算绩效管理的“北京模式”:即以事前绩效评估为“龙头”,以全成本预算绩效管理为“基石”,将绩效理念和成本意识贯穿于预算管理全过程,建立预算管理和绩效管理融合机制,着力提高财政资金配置效率和使用效益。
以绩效目标为导向,不断完善事前绩效评估机制
一是形成了事前绩效评估全方位联动新格局。市、区两级财政部门对新出台的重大政策和项目预...
全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革,是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》实施一年多来,财政部会同各地区、各部门坚决贯彻落实决策部署,扎实开展工作,取得了明显成效。各地高度重视预算绩效管理工作,一些地方先行先试、大胆创新,涌现出许多可供借鉴的绩效管理新举措、新方法。本期专题先期选取了北京、河北等几个地方经验,以飨读者,欢迎各地踊跃来稿,交流经验。
北京市从2002年开始实施预算绩效评价试点,2010年在全国率先推行事前绩效评估模式,2011年全面推进全过程预算绩效管理,2018年探索开展全成本预算绩效管理改革。十多年来,坚持理论与实践相结合、国际视野与中国特色相融合,求真务实,勇于创新,打造了全面预算绩效管理的“北京模式”:即以事前绩效评估为“龙头”,以全成本预算绩效管理为“基石”,将绩效理念和成本意识贯穿于预算管理全过程,建立预算管理和绩效管理融合机制,着力提高财政资金配置效率和使用效益。
以绩效目标为导向,不断完善事前绩效评估机制
一是形成了事前绩效评估全方位联动新格局。市、区两级财政部门对新出台的重大政策和项目预算实行随报、随评、随入库管理,邀请专家学者、人大代表、政协委员和第三方实施事前绩效评估,评估结果更加客观和公正。
二是实现了事前绩效评估全覆盖。对拟列入预算的民生类、城市管理服务和城市建设类等社会关注度较高、金额较大的项目开展事前绩效评估,并逐步从预算项目拓展到财政政策、转移支付、债务资金、国有资本经营预算等类型,实现了事前绩效评估的全覆盖。
三是构建了定量化评估指标体系。建立了包括支出政策、转移支付和项目的事前评估量化指标体系,形成了包括立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性“五个维度35个定量指标”评估体系。
四是硬化了评估结果运用。对于评估结论为“予以支持”或“部分支持”的,纳入项目库管理,按照评估得分排序,作为预算批复的参考和必备条件;评估结论为“不予支持”的,本年度内不得安排项目预算,并且一定程度上扣减部门预算控制数。同时,评估中提出的整改意见,会及时反馈给预算部门和单位予以整改,并在事中事后绩效管理中作为督查评价的重要内容。
北京市开展的事前绩效评估的原则、内容、方式方法和结果运用等方面,与OECD国家采用的战略审查、效率审查、管理审查、资金结余审查等预算支出审查不谋而合。2010年至今,北京市共对491个项目(政策)、791亿元资金开展了事前绩效评估,其中61个项目(政策)不予支持,涉及资金77亿元。事前绩效评估从源头上有效摒除无预期绩效的资金和项目,提高了预算部门绩效意识,实现了绩效管理关口前移。
以成本效益为抓手,提高绩效管理的科学性
预算绩效管理要落到实处,必须从预算编制入手,以“全成本预算”为抓手,高度关注成本范围、成本结构、核算方法、质量标准、目标效果等内容。成本范围强调成本发生与预算项目的相关性,成本结构和核算方法强调各类成本在不同成本对象间的合理分摊,成本标准则是基于成本范围和核算方法,对预算项目所发生的各类作业或活动制定其科学、合理的“成本标准”。可以说,没有成本抓手,就不可能真正做到预算绩效管理的精细化、科学化和专业化。全成本预算绩效所面临的困难很多。目前,北京市开展这项工作还处于试点探索和打基础阶段。
一是试点推进,成本效益理念得到增强。2018年4月,选取了学前教育和养老机构运营2个项目进行研究分析,形成幼儿园运营和养老机构运营财政补助定额标准,结果已用于2019年预算编制,实现了国内成本预算绩效改革的“破题”。2018年底,启动了城市运行、商业流通等领域8个项目成本效益分析工作,总结探索成本预算绩效管理方法和路径。2019年继续推动农业及生态保护、医疗卫生等领域19个项目成本效益分析工作,着力强化预算部门的成本、绩效和责任意识,构建成本预算绩效管理体系。
二是成果初显,预算绩效管理水平有效提升。第一,严控项目成本。通过全成本分析,厘清成本内容、成本结构和历史成本水平,剔除无效和低效成本,算清必要和有效成本,确定政府保障边界,压降项目成本幅度8.6%。第二,建立定额标准。调整修订旧的支出标准34项,新增支出标准52项。如,通过对幼儿园运营项目进行成本分析,确定了“普惠性”幼儿园办学条件、收费价格和财政补助标准,增加扩充了学位数量。第三,制定考核机制。确定了以“投入成本、产出质量、效益效果”为核心内容的绩效考核体系,建立了“基础补贴+绩效奖惩”的补贴新机制。如地面公交运营补贴项目,综合考虑运营亏损弥补、市场化运营利润和质量效益综合评定分数,构建了以线网密度、站点覆盖率、准点发车合格率、乘客投诉率等为主要内容的绩效考核体系。
三是模式契合,国内外绩效预算制度实现接轨。北京的全成本预算绩效管理强调成本、质量和效益等绩效信息在预算中的深度运用,尤其是强调全成本对预算投入决策的决定性作用,改变了预算申报和绩效评价中成本指标“虚化”的现象,推动了“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的预算管理制度形成。这一创新与OECD国家成本效益分析制度和绩效预算制度相契合。
以信息公开为手段,提升预算执行效果和透明度
一是强化预算刚性约束。按照“谁支出谁负责”的要求,压实绩效运行监控的主体责任,强调预算执行、绩效目标和成本运行“多重监控”。
二是建立绩效结果应用机制。将预算绩效纳入政府绩效考核体系,考核结果与政策调整和预算安排挂钩、本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩、下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。
三是加大信息公开力度。积极推进预算绩效目标和绩效评价报告的“双公开”,提高财政资金使用的透明度,接受人大政协和社会的预算监督。
下一步,北京市将按照党中央国务院的要求,借鉴国际先进经验,从实际出发,进一步强化绩效的约束和引领作用,加快实现成本、质量、效益等绩效信息与预算决策直接挂钩的绩效预算制度。一是市、区、乡镇到2020年底基本实现全面预算绩效管理。二是配套出台包含预算绩效管理、事前绩效评估管理的“1+1+N”制度体系,优化预算绩效管理绩效流程,完善操作规范与实施细则。三是进一步深化全成本预算绩效管理,全面梳理和分析支出结构,逐步实现财政资金的全链条、全成本管控,建立和完善财政支出定额标准体系。
责任编辑 雷艳
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