时间:2020-05-20 作者:对外经济贸易大学“一带一路”PPP发展研究中心|★韦小泉★
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摘要:
为加强对地方政府债务管理有关问题的研究,在财政部预算司指导下,中国财政杂志社、政府债务研究与评估专项工作办公室联合开展为期一年的“加强地方政府债务管理”征文活动,诚挚向全国各级财政部门、金融机构、专家学者及广大从业人员征稿。本刊特开设专栏,择优刊登征文来稿,为进一步提高我国地方政府债务管理水平、着力防范地方政府债务风险提供有益参考。
近年来,地方政府专项债券成为地方政府有一定收益的公益类项目投融资主渠道,在扩大、支持地方经济社会发展和逆周期调节方面发挥了重要作用。但同时地方政府偿债压力也越来越大,偿债风险问题受到越来越多的关注。在当前形势下,优化偿债机制,防范专项债券的违约风险十分必要。
我国专项债券偿债机制面临的问题
(一)专项债券偿债风险识别不足
宏观层面。根据《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号),当地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息时,应启动应急处置预案。根据风险事件的性质、影响程度等,分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。假若未来个别市县级政府出现无法偿付地方专项债的情况时(如IV级...
为加强对地方政府债务管理有关问题的研究,在财政部预算司指导下,中国财政杂志社、政府债务研究与评估专项工作办公室联合开展为期一年的“加强地方政府债务管理”征文活动,诚挚向全国各级财政部门、金融机构、专家学者及广大从业人员征稿。本刊特开设专栏,择优刊登征文来稿,为进一步提高我国地方政府债务管理水平、着力防范地方政府债务风险提供有益参考。
近年来,地方政府专项债券成为地方政府有一定收益的公益类项目投融资主渠道,在扩大、支持地方经济社会发展和逆周期调节方面发挥了重要作用。但同时地方政府偿债压力也越来越大,偿债风险问题受到越来越多的关注。在当前形势下,优化偿债机制,防范专项债券的违约风险十分必要。
我国专项债券偿债机制面临的问题
(一)专项债券偿债风险识别不足
宏观层面。根据《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号),当地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息时,应启动应急处置预案。根据风险事件的性质、影响程度等,分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。假若未来个别市县级政府出现无法偿付地方专项债的情况时(如IV级),根据处置预案,应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务,当专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%时,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。这些处置方法能够有效控制当专项债券的偿债风险达到警戒线时所导致的地方政府债务风险,但是在未触及警戒线时并不能发挥作用。
微观层面。当单只专项债券的偿还发生违约时,《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)规定可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还,但是其默认前提是该项目能够实现平衡债券本息的预期收益,而如果违约是由于无法实现预期收益造成的,那么周转发债只是把违约风险进行了延期而已,并没有从本质上解决偿债风险。微观层面的风险控制对于防范宏观层面的偿债风险至关重要。目前来看,单只专项债券违约风险识别问题及相应应对措施亟待完善。
(二)项目收益测算盲目乐观,容易引发未来的偿债风险
一是部分项目本身收益属性弱,为了项目发债成功,金融机构、会计师事务所、律师事务所等第三方专业机构没有对项目进行合理策划搭配,只是过度乐观预测项目收益,以实现融资自平衡。目前在各地专项债券发行过程中,项目预期收益、支出以及融资平衡情况由独立第三方专业机构进行评估并出具专项评估意见,但部分机构的主要目的是从债券发行中获取短期收益,对于后续项目收益的可实现度及偿债风险关注较少。梳理大量收益与融资自求平衡报告后发现,大多数报告整体要点一致,均涵盖项目简介、收益测算、本息覆盖情况,但具体分析原则及方法目前尚无要求从而导致各报告并不统一、质量参差不齐,如部分报告对于影响项目未来收益的因素并未进行详细分析、在未考虑收益波动的情况下仅简单以固定增速对项目收益进行预测、对于一只专项债对应多个项目或一个项目对应多只专项债券的情况存在项目收益重复计算等问题。
二是当前政府面临限时完成发债的要求也可能在一定程度上造成项目收益测算过于乐观。2019年4月,《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2019〕23号)提出,2019年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行,争取在9月底前完成全年新增债券发行。9月4日国务院常务会议上提出将提前下发部分2020年的新增额度。在这样的背景下,个别地区项目准备不充分,出现大量仓促包装项目的情况,通过包装项目土地出让收益及专项收入来实现资金平衡,但是对于土地出让收益是否能够实现以及专项收入是否存在夸大等问题,第三方专业机构并没有进行调研论证。尤其是对于土地出让收益的实现,是必须以投入土地开发成本,完成土地出让才能实现,但目前已经发行的部分专项债项目,仅写明收益来源为土地出让收益,对于这部分成本如何筹集却完全没有提及。如果咨询团队对于项目前期策划的论证不充分,可能导致未来项目收益不足以偿还债券本息的偿债风险。
三是不同地区不同类型项目收入预测假设条件存在较大差异,影响项目偿债能力评估质量。随着国家对专项债券管理的日趋完善,专项债券资金的使用、偿债资金的来源以及项目信息披露的要求都极为严格,项目收益平衡报告作为专项债券重要的信息披露文件已成为市场投资者对项目偿债能力进行评估的重要依据。然而,根据已有收益平衡报告披露情况整理,不同地区不同类型项目收入预测假设条件存在较大差异,影响项目偿债能力评估质量。例如部分项目做收益测算时,假设土地出让收入以项目所在地区GDP增速作为固定增速并以固定增速的不同比例分别测算收入及本息覆盖倍数,同时在既有收入水平基础上设定波动范围进行收入上调及下调情景的压力测试,但对于近年来GDP增速较高的中西部地区,这种方式或导致收入测算及本息覆盖倍数测算虚高,且在经济下行压力持续加大、房地产市场面临调控的背景下,该类测算易高估未来项目偿债能力,偏离项目收益实际水平,引发未来的偿债风险。
同时,部分建设期较长项目的现金流入与本息支付时点存在错配,如以土地出让收入对应政府性基金收入为偿债来源的项目,土地出让收入的实现时点存在不确定性,在项目收益实现前无任何现金流入,较难覆盖项目建设支出及专项债券的利息。部分收益平衡报告显示,项目收益实现前的支出资金主要来源于项目建设资金支付、地方财政统筹以政府付费形式支付及政府性基金预算三种方式。在测算本息覆盖倍数时,项目多以债券存续期内总收益计算总体本息覆盖倍数,测算并披露项目年度本息覆盖倍数的并不多。
优化地方政府专项债券偿债机制的政策建议
(一)加强项目前期策划、科学合理编制收益平衡报告,从源头上完善专项债券偿还机制
一是加强项目前期策划不仅要充分论证实现项目收益的可行性,而且还要合理估算实现项目收益所需要的成本,在项目收益报告中体现出来,这部分成本容易被忽视,导致高估专项债券所对应的项目偿债能力。项目的偿债来源主要来自土地出让收益和项目经营性收益,目前部分项目存在收益注水问题,针对目前前期策划中这方面存在的问题提出以下建议:首先,提高项目对周边土地资源的带动作用,增加土地出让收益的确定性,提高专项债券的偿债能力。由自然资源部门出具相应函件明确用于偿还本项目债券本息的土地范围以及用于出让的项目地块的编号,并在收益平衡报告中进行披露;由财政部门与自然资源部门沟通并确认未来土地出让时序,确保报告中土地出让时序的可实现性;聘请专业土地评估机构评估未来土地出让价格;注重项目区域的整体发展以提升区域整体投资价值,带动周边地价的提升,而非单一实施某一子项目;合理估算项目完成土地出让所需要付出的土地开发成本并明确土地开发成本的来源,既要以债券存续期内总收益测算总体本息覆盖倍数,又要测算并披露项目年度本息覆盖倍数,使项目收益测算更加精确、偿债能力评估更合理。其次,参照全过程工程咨询的理念,采用投资咨询机构联合专业设计院+施工单位+产业运营公司的模式,根据项目所在地的发展规划、区域定位、经济发展、人口规模等因素对项目的可行性、投资规模、产业发展、收益实现路径、风险预测等进行合理评估,提升项目带动周边土地资源的能力,从源头上增强项目经营性收益的确定性,提高专项债券的偿债能力。
二是从源头上完善专项债券的偿还机制,不仅要科学合理地编制收益平衡报告,而且要建立针对报告编制相关主体的问责机制。首先,专项债券发行咨询机构不应局限于金融机构、会计师事务所和律师事务所,而是需要有不同类型项目相关的专业机构参与,全方位提高项目勘察、设计、监理、造价、项目管理及产业开发等方面的咨询能力(且承担工程勘察、设计、监理及造价咨询业务的负责人应具有法律法规规定的相应职业资格),进而加强对项目预期收益和融资期限及还本付息匹配度的充分论证、更加精准反映项目全生命周期和年度收支平衡情况。科学合理编制收益平衡报告,使得市场投资者能够根据项目收益平衡报告进行更准确的风险评估,也使得地方政府能从源头上把控专项债券的偿债风险。其次,建立针对收益平衡报告编制相关主体的动态问责机制。应加强专项债券对应项目的动态跟踪,定期核对真实数据与测算数据的差异,评估测算数据的偏离度。如果报告中的测算数据严重高估收益且造成专项债券未来的偿债风险,则应根据测算数据严重高估的不同原因对相应主体进行问责。建议搭建专项债券综合信息平台,利用大数据、区块链等技术建立动态监管和问责机制。
三是鼓励投资咨询机构、设计院、施工单位、产业运营公司等企业组成的联合体策划符合当地经济发展规划的项目供地方政府选择,为地方政府增加更多符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划的储备项目。这类联合体的项目咨询、策划能力较强,策划的项目可行性高,编制的收益平衡报告更精准。可以吸引设计院、施工单位、产业运营公司对项目进行股权投资,减轻财政负担的同时增加企业对项目管理的参与度、提高项目的收益,进而降低偿债风险。
(二)科学调整专项债券发行周期、提升偿债灵活性,从资金使用上降低项目的偿债风险
一是分地区、分类型梳理已完成专项债券本息偿还任务项目的现金流情况,科学合理设置后续对应项目的分年或者提前偿还本金条款(如对于每年都有稳定现金流的项目可从实现收益当年或次年采取等额本金或等额本息还款方式),增强专项债券偿还的灵活性,避免项目收益提前实现后造成偿债资金闲置、减少政府财务费用支出,尽早释放地方政府债务余额空间。
二是探索按半年、季度甚至月度债券发行及债券还本付息的制度,提高专项债券资金的使用效率。通过对项目现金流的精细化管控,做好债券资金募集与项目建设需求之间的有机衔接,进一步提高债券资金的使用效率和效益,从资金使用上提高偿债能力。
三是建议设立专项债券的偿债准备金专户,提高专项债券还本付息的灵活性,取得的经营性专项收入及政府性基金收入应及时纳入对应项目的专项资金账户,专门用于偿还债券本息。同时拓展专项债券还款来源,如用能权和用水权、排污权、碳排放权交易收益、生态保护区异地搬迁后的建设用地指标出让收益以及流域治理后新增土地的开发收益或土地指标出让收益等。
四是大部分专项债券项目可能存在委托代理问题,建议完善专项债券项目委托的法律制度,建立行业标准和绩效评价体系,明晰职能部门对建设主体的动态、全过程、全方位监督职责,落实建设主体的问责机制,完善项目的后评价制度,同时邀请社会相关机构和公众进行监督。
(三)建立市场化偿债机制,从本质上把控偿债风险
一是全面推行权责发生制政府综合财务报告制度改革,降低偿债违约风险。从国际经验看,在政府财务信息披露方面,很多国家开始或正在准备实行权责发生制政府综合财务报告制度。这项制度以规范的会计准则和严谨的报告编制程序为基础,能够综合反映政府真实资产负债状况,满足专业投资者的评估要求。今后我国应加快编制权责发生制政府综合财务报告,准确计量各项政府活动的成本和效益,如实反映政府资产负债情况,发挥政府综合财务报告在支持专项债券信息披露、信用评级方面的积极作用,降低专项债券的偿债违约风险,促进专项债券发行工作长期可持续开展。
二是进一步完善专项债券相关的法律法规,建立以信息披露、反欺诈为监管重点,以市场自律监管为主、监管机构监管为辅的监管体系。专项债券发行上市后,发行人必须及时、定期、公开地向投资者提供年度财务信息和对应项目经营数据以及其他重大信息。
三是建立多层次交易市场,拓展投资者类型,在确保专项债券信息真实的基础上,积极推进专项债券商业银行柜台发行,进一步提高专项债券的市场化。在对应项目选择上要更加严格、谨慎,选择收益情况稳定的项目在手机软件上发行专项债券,确保还本付息的可靠性,进一步拓宽专项债券发行渠道,更好满足个人和中小机构投资者需求,丰富投资者群体,保障个人投资者权益。
四是成立专业的专项债券保险公司,专项债券可以通过这类保险公司进行信用增进来提高评级,用市场化的手段应对项目的偿债风险。具体来说,发行人向这类保险机构支付一定的保费,未来发生违约时保险机构按照合约的规定对保险债权的本息进行偿付。
责任编辑 韩璐
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