时间:2020-05-20 作者:钟荣华 (作者单位:湖南省财政厅)
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摘要:
为提高农业抗风险能力,促进农业生产发展,中央财政从2007年开始建立农业保险保费补贴政策,到2018年,中央财政补贴规模已经接近200亿元,从近几年政策实施情况看,效果十分显著,极大地稳定和增加了农民收入。但随着财政补贴规模的扩大,截留骗取农业保费补贴的违法违规行为也明显增加,降低了政策实施效果。今年5月中央深改委第八次会议研究了农业保险发展工作,习近平总书记充分肯定农业保险重要作用,强调要扩大覆盖面,提高保障水平,拓宽服务领域,优化运行机制,加强基础设施建设,规范市场秩序,推动农业保险高质量发展。贯彻这一要求,财政部门必须建立农业保险财政问责机制,抓紧制定出台专项办法,严厉查处违法违规行为,确保财政资金安全。
理清农业保险保费补贴风险节点
要建立农业保险财政问责机制,就必须找到主要风险节点,对症下药。农业保险存在多重博弈主体,既包括组织主体,也包括个体主体。从组织主体看,包括省级财政部门、农业部门、保监部门,市县政府、财政部门、农业部门,乡(镇)政府、财政所、村级组织,省市县三级保险公司;从个体主体看,包括政府工作人员、保险展业人员、村协保员、乡镇农保专干。正因为农业保险博弈主体多...
为提高农业抗风险能力,促进农业生产发展,中央财政从2007年开始建立农业保险保费补贴政策,到2018年,中央财政补贴规模已经接近200亿元,从近几年政策实施情况看,效果十分显著,极大地稳定和增加了农民收入。但随着财政补贴规模的扩大,截留骗取农业保费补贴的违法违规行为也明显增加,降低了政策实施效果。今年5月中央深改委第八次会议研究了农业保险发展工作,习近平总书记充分肯定农业保险重要作用,强调要扩大覆盖面,提高保障水平,拓宽服务领域,优化运行机制,加强基础设施建设,规范市场秩序,推动农业保险高质量发展。贯彻这一要求,财政部门必须建立农业保险财政问责机制,抓紧制定出台专项办法,严厉查处违法违规行为,确保财政资金安全。
理清农业保险保费补贴风险节点
要建立农业保险财政问责机制,就必须找到主要风险节点,对症下药。农业保险存在多重博弈主体,既包括组织主体,也包括个体主体。从组织主体看,包括省级财政部门、农业部门、保监部门,市县政府、财政部门、农业部门,乡(镇)政府、财政所、村级组织,省市县三级保险公司;从个体主体看,包括政府工作人员、保险展业人员、村协保员、乡镇农保专干。正因为农业保险博弈主体多,主体间利益目标不一致,致使其行为博弈组合繁多,既有组织间、个体间的博弈,也有组织与个人之间的博弈。但总的来说,重点关注的是上下级政府部门、政府部门与保险公司、保险公司与农民的博弈行为。
从业务流程看,除中央财政与省财政结算外,农业保险保费补贴具体操作执行可概括为“两上两下”:“一上”即市县财政部门向省厅申报农业保险投保规模,“二上”即向省厅报送保单并申请拨款;“一下”即省厅确认农业保险投保规模并批复,“二下”即省厅结算并拨付保费补贴。财政部门作为农业保险保费补贴的预算、拨付、管理、结算主体,自身就是风险源之一。近年来基层财政干部特别是承办股室、财政所干部违纪受处分的仍有不少,既造成财政资金损失,也影响财政干部政治生命安全,建立惩处机制,既是对错误行为的纠正,也是从源头上警醒和保护财政干部。
除此之外,受流程繁杂影响,还存在四个风险点(见下图):一是农业保险投保规模统计和核实阶段。村协保员、镇农保专干一旦工作不扎实或作风不过硬,极易导致基础数据不实,还有可能出于利益,与其他主体合谋,虚造保险规模,达到骗取财政补贴目的。农业、林业等业务部门处在重要位置,往下要核准申报数据,往上要向财政提供准确数据,其工作人员存在较大业务和廉政风险。二是展业承保阶段。保险机构应严格按照分配的险种和额度开展业务,否则或将引发交叉承保、超额度展业等问题。三是保单确认阶段。允许授权他人签字,被授权人身份成为风险隐患,任何人都能成为“被授权人”,易造成保单失真;农村居住地分散,公示集中在村部,加上允许授权签字,公示往往体现为程序合法。四是款项支付阶段。首先,拨付理赔款存在不按规定执行的情况,采取非现金方式的也并未到人到户,而是由村干部领取用作活动经费。其次,工作费用由保险机构支付,应改由保险品种对应的业务部门支付,既能压实部门责任,又能切断保险机构与村镇业务员的利益链。建立财政问责机制,重点就是要盯住这些关键节点,有针对性地采取措施,堵塞漏洞。
完善农业保险问责机制设计
(一)制定问责办法。从处罚依据、实施主体、处罚对象、启动程序和处罚方式、标准及法律后果等方面,归纳保险保费补贴违纪违规行为的种类,并研究与违纪违规行为相对应的处理处罚标准,让处理处罚有据可循、有法可依。一是明确法律依据。直接依据方面,包括《农业保险条例》中第26、28、29条规定,《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》第41、42条规定;间接依据方面,包括《中国共产党纪律处分条例》第9、27、40条规定,《财政违法行为处罚处分条例》第6、14条规定,《刑法》第266条规定,还包括联合实施诚信惩戒以及公民隐私保护的有关法律法规,如国家发改委《关于失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》。二是明确实施主体。应该明确《办法》的制定、实施和解释权为财政部门,即实施主体。同时,要预留与其他法律法规相衔接的“接口”,以增强《办法》的延展性,提升《办法》处理处罚的效力和威慑性,比如在有关条款中,应明确财政部门的建议权,对《办法》管辖以外的处罚处理建议。三是明确处罚对象。第一类是各级政府及其部门单位,主要是党政序列的“法人”机构。包括市县乡级政府及其财政、农业、林业、畜牧、气象、水利等部门,农险办以及有关村(居委会)。第二类是各级农业保险经办机构,主要是各级保险公司,也是法人机构。第三类是相关人员,即自然人,又要分三类来看待,即党政机构决策和经办人员(含村委公职人员,如主干)、保险机构决策及经办人员(含村里非主干)、农业生产经营组织农民,主要指种养大户和组织。四是明确启动程序。即触发条件,主要是以下几种情况:以欺骗手段获取财政保险保费补贴,管理程序不符合规矩,基础工作不到位等。在此基础上结合工作实际,尽可能细化各种违规行为。五是明确法律后果。主要是财政部门职权范围内,有法律授权的处理方式,如责令改正、追回资金、罚款等,以及虽然发现问题,但没有处理权限的,交由相关部门按相应法律规定处理。
(二)加大违法成本。监督问责机制是一种事后的监督、约束和补救机制,更是一种事前的警醒和预防机制,其根本目的在于提高机会成本,让违法者获得的收益降到最低,甚至为负,减少违法行为发生。一方面,要让机会成本足够大,大到行为主体时刻意识到做出违法行为是不理性的。比如,对原来制度里规定了弹性处罚区间的违规行为,按照从高处理,对原来没有明确具体处罚标准的,建立处罚标准。另一方面,要让机会成本大概率兑现,达到只要发生违法行为,就能确保及时发现和查处,并按照规定实施处罚。
(三)加强部门合作。一方面,财政部门要积极作为,主动出击,推动农业保险领导小组成员单位建立联席会议制度,加强交流,密切配合;建立联合惩戒制度,打破信息壁垒,推动解决实际问题。另一方面,加强向党委、政府汇报,争取支持,明确财政部门牵头负责农业保险工作,保监、审计、纪委、农业、林业、畜牧、气象、水利、乡镇等应积极发挥职能作用,大力支持财政部门开展工作,协助做好农业保险相关工作,凝聚部门合力。
(四)严格政策执行。制度千条万条,不抓落实就是“白条”。一是要加大检查力度。每年定期或不定期选取部分市县,开展农业保险保费补贴资金监督检查和绩效评价,及时出具整改意见,加强和规范农业保险行为。二是要加大惩处力度。勇于亮剑、敢于亮剑,对检查中发现的违纪违规问题,严格对照制度文件,坚持违法必究、执法必严,决不搞选择执法、人情执法,坚决维护法律政策权威。三是要加大信息公开力度。对受到惩处的机构和人员,通过各种渠道公开信息,提高其社会综合成本。
【本文系湖南省农业保险研究会2019年重大招标课题《农业保险财政问责机制研究》的阶段性研究成果】
责任编辑 李艳芝
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