时间:2020-05-20 作者:本刊编辑部
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摘要:
合理划分中央与地方财政事权和支出责任、建立事权与支出责任相适应的制度,是完善分税制财政体制、理顺政府间财政关系、建立现代财政制度的重要内容,是健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制的重大改革,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化进程,有利于加快实施依法治国、依法行政的步伐。近些年特别是党的十八大以来,根据党中央、国务院的决策部署,各级财政部门会同有关部门主动担当作为,不断开拓创新,积极稳妥推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,取得明显成效,预计到2020年,主要领域改革将基本完成。
坚持问题导向推进改革,已取得重大进展和阶段性成效
改革开放以来,中央与地方财政关系经历了从“分灶吃饭”、包干制到分税制财政体制的变化,特别是1994年实施的分税制财政体制改革,初步构建了符合社会主义市场经济基本要求的中央与地方财政关系的体系框架。收入划分、财政事权和支出责任划分,以及相应的转移支付制度安排,均是分税制财政体制改革的重要内容。但受当时以及实施过程中一些客观条件的制约,分税制财政体制改革主要是针对中央与地方收入划分,事权和支出责任划分总体沿袭已有做法。随着经济体制等改革的深入推进,...
合理划分中央与地方财政事权和支出责任、建立事权与支出责任相适应的制度,是完善分税制财政体制、理顺政府间财政关系、建立现代财政制度的重要内容,是健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制的重大改革,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化进程,有利于加快实施依法治国、依法行政的步伐。近些年特别是党的十八大以来,根据党中央、国务院的决策部署,各级财政部门会同有关部门主动担当作为,不断开拓创新,积极稳妥推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,取得明显成效,预计到2020年,主要领域改革将基本完成。
坚持问题导向推进改革,已取得重大进展和阶段性成效
改革开放以来,中央与地方财政关系经历了从“分灶吃饭”、包干制到分税制财政体制的变化,特别是1994年实施的分税制财政体制改革,初步构建了符合社会主义市场经济基本要求的中央与地方财政关系的体系框架。收入划分、财政事权和支出责任划分,以及相应的转移支付制度安排,均是分税制财政体制改革的重要内容。但受当时以及实施过程中一些客观条件的制约,分税制财政体制改革主要是针对中央与地方收入划分,事权和支出责任划分总体沿袭已有做法。随着经济体制等改革的深入推进,财政事权和支出责任划分与经济社会发展和国家治理的要求相比,越来越不适应。主要表现在:一是政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够。二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多。三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多。四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范。五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据,法治化、规范化程度不高。这些问题迫切需要通过全面深化改革加以解决。
党中央对此高度重视,党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将“建立事权和支出责任相适应的制度”,与“改进预算管理制度”和“完善税收制度”,列为深化财税体制改革的三大任务;党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,要求“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”;党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,提出“建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任。”党的十九大报告进一步提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”刚刚召开的党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,进一步提出“优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”这些重大决策部署,为深入推进改革指明了方向。
2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》,对合理划分各级政府间事权和支出责任作了系统设计和总体安排。2016年8月,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号),明确了财政事权和支出责任划分改革的具体任务、时间表和路线图,提出2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革;2017—2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展;2019—2020年基本完成主要领域改革。2018年1月,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号),进一步为推进分领域财政事权和支出责任划分改革提供重要引领。
随后,2018年7月开始,国务院办公厅相继发布了医疗卫生、科技、教育、交通运输等领域的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案,其他分领域事权和支出责任划分改革也在稳步推进。这不仅说明中央与地方财政事权和支出责任划分改革推进有序、环环相扣,也标志着改革取得了重大进展和阶段性成效。
率先划分基本公共服务领域共同财政事权和支出责任,对加快推动基本公共服务均等化具有重要意义
1994年分税制财政体制改革以来,随着国家财力的增加,党中央根据不同阶段民生需要的轻重缓急,陆续在教育、社会保障、医疗卫生等与人民群众密切相关的基本公共服务领域实施了一系列改革。为了保证各项改革和政策措施在地方有效落实,中央财政通过转移支付对地方给予补助,保障地方提供基本公共服务的财政能力,逐步形成了中央制定政策、地方组织落实、中央和地方财政共同提供保障的具有中国特色的基本公共服务供给模式。
随着新型工业化、城镇化深入推进,以及农业转移人口市民化进程加快,基本公共服务事项大量增加,原有基本公共服务提供和保障方式也出现了一些不相适应的情况,主要表现在:共同财政事权范围不够清晰;部分基本公共服务事项保障没有基础标准,地区之间实际支出水平差距较大;中央与地方支出责任分担比例和方式不尽统一和规范,有些基本公共服务地方支出责任偏重;现行转移支付无法全面反映中央承担的基本公共服务支出责任。因此,必须加快推进基本公共服务领域财政事权和支出责任划分改革,尤其要关注基本公共服务领域中央与地方的共同财政事权和支出责任划分。2018年1月,经党中央、国务院同意,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,其主要内容如下:
(一)明确共同财政事权范围。《方案》将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项,首先纳入中央与地方共同财政事权范围,共18个事项。一是义务教育,包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项。二是学生资助,包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助4项。三是基本就业服务,包括基本公共就业服务1项。四是基本养老保险,包括城乡居民基本养老保险补助1项。五是基本医疗保障,包括城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助2项。六是基本卫生计生,包括基本公共卫生服务、计划生育扶助保障2项。七是基本生活救助,包括困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务3项。八是基本住房保障,包括城乡保障性安居工程1项。
(二)制定国家基础标准。逐步规范基础标准是推进基本公共服务均等化的重要内容,原来的基本公共服务有些事项保障标准、名称和内涵不尽规范统一,没有上升到国家基础标准的层面,地区间实际保障水平差异较大。为更好推进基本公共服务均等化,织密扎牢民生保障网,《方案》对具备条件的9个事项制定了国家基础标准,并可根据经济社会发展变化逐步提高。同时,考虑到我国地区间发展水平差异较大的实际,地方在确保国家基础标准落实到位的前提下,因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准。为避免部分地方制定的地区标准超越财力可能,要求地方制定高于国家基础标准的地区标准应事先按程序报上级备案后执行,高出国家基础标准部分所需资金由地方财政自行负担。对不易或暂不具备条件制定国家基础标准的事项,地方可结合实际制定地区标准,待具备条件后,再由中央制定国家基础标准。
(三)规范支出责任分担方式。在地区之间财力均衡的状态下,基本公共服务领域共同财政事权的支出责任划分,中央应按统一办法分担。但我国目前区域发展不平衡的总体格局仍未根本改变,地区之间财力差异仍然较大,中央总体上参照现行政策、按财力状况对不同地区划分为五个档次确定分担比例分担支出责任。具体而言,对基本公共卫生服务等7个事项实行中央分档分担办法,并将其分担比例适当简化和归并为五档。对义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项,暂按现行政策执行。对基本公共就业服务等5个事项,中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。不是简单地按东中西确定分担比例,这是中央与地方共同财政事权支出责任分担的一项重大改革,有利于打破固化的利益格局,为中央财政进一步根据地区实际财力状况完善支出责任分担比例,更加公平地配置财政资源,推进基本公共服务均等化打下坚实的基础。
(四)设立共同财政事权转移支付。我国由于地区间差异较大,为了平衡地区财力差距,中央财政安排了大量均衡性转移支付。但均衡性转移支付是对地方的财力补助,不规定用途,也不对应具体事项的支出责任。在推进基本公共服务均等化过程中,中央针对与人直接相关的事项设立了大量转移支付项目,这些转移支付项目都对应相关基本公共服务,应该优先予以保障,但过去许多项目列在专项转移支付中,没有明确划分财政事权和支出责任,也没有统一的管理规范和保障要求。这次结合财政事权和支出责任划分改革,将共同财政事权领域的转移支付,统一规范为共同财政事权转移支付,在预算安排中予以优先保障,对地方提出相应管理要求,对加大基本公共服务事项的保障力度,并率先推进均等化,以及进一步落实党的十九大提出的坚持以人民为中心、加快推进基本公共服务均等化的要求等,都产生了积极的推动作用。具体而言,在一般性转移支付下设立共同财政事权转移支付,原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项,统一纳入共同财政事权转移支付,完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。
不难看出:《方案》明确了基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分的具体规则,直接划分了部分最基本公共服务事项的财政事权和支出责任,实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破,特别是将支出稳定性强、群众关注度高、与人直接相关的基本民生事项,率先划分为中央与地方共同财政事权,规范相关保障标准和分担比例,有助于更好地贯彻以人民为中心的发展理念,增强政策的稳定性,兜牢民生底线,加快推动基本公共服务均等化,为实现全面建成小康社会目标提供重要体制保障。
改革体现鲜明中国特色,有利于调动中央和地方两个积极性
各国的事权划分遵循普遍规律和内在逻辑,具有一定的共性,但受历史背景、政治环境、经济发展、全球化进程等因素影响,又各有不同。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调“完善和发展我国国家制度和治理体系,必须坚持从国情出发、从实际出发,既把握长期形成的历史传承,又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则,不能照抄照搬他国制度模式,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路,坚定不移走中国特色社会主义道路。”推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革贯彻落实了中央精神,既遵循事权划分的一般规律,又立足我国经济社会发展阶段、历史背景等基本国情,坚持以马克思主义政治经济学和辩证唯物主义为指导,构建中国特色社会主义制度下财政事权和支出责任划分模式。突出表现在:
(一)从制度设计来看,改革方案符合国情实际
一是坚持中国特色社会主义道路和党的领导。无论是总体设计,还是推进分领域具体改革,都始终坚持党的领导,坚持走中国特色社会主义道路,着眼于破解制约经济社会发展的突出矛盾和问题。从财政事权划分入手,通过合理配置中央与地方在基本公共服务提供方面的职责,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,确保党的路线、方针、政策得到贯彻落实。
二是坚持财政事权由中央决定。在完善“中央决策、地方执行”的机制基础上,明确中央在财政事权确认和划分上的决定权,维护中央权威,加强国家统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一。同时,对经中央决定属于地方的财政事权,通过合理有效方式授予地方,保证地方政府在授权范围内依法履行地方财政事权的权利。
三是适度加强中央的财政事权并保有比成熟市场经济国家相对多一些的共同财政事权。考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性特征,需要更多发挥中央在维护社会公平正义、促进共同富裕、推动区域协调发展、保障公民基本权利等方面的作用,因此适度加强中央的财政事权并保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。
四是激励地方政府主动作为。结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置,通过有效授权,合理配置地方财政事权,使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致,更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府贴近基层、获取信息便利的优势,激励地方政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。
不难看出,这一改革设计,有利于更好调动中央和地方两个积极性,充分发挥我国国家制度和治理体系的显著优势。
(二)从推进策略来看,改革方法注重统筹谋划、远近结合
一是从财政事权入手推进事权划分改革。政府间事权划分不仅涉及行政权划分,还涉及立法、司法等广义公共服务部门,是“大事权”的概念,涵盖面广、难度大,不可能一蹴而就,一些成熟市场国家的事权划分经历了数百年的逐步演进。我国完善社会主义市场经济制度、加快政府职能转变、推进法治化还需要一个过程,选择从财政事权入手推进改革具备一定的基础。特别是新修订的《预算法》颁布实施,为推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革奠定了法律基础。当前,中央与地方收入划分需要逐步理顺、中央对地方专项转移支付需要逐步清理整合、地区间基本公共服务均等化需要大力推进、财政资金的使用效益需要进一步提高,从财政事权划分入手,有利于推进上述相关领域改革,可以起到“牵一发而动全身”的效果,也可以为从根本上破解改革发展面临的诸多紧迫难题探索路子、积累经验。
二是从基本公共服务领域共同财政事权入手推进财政事权改革。中央与地方财政事权和支出责任划分改革是一项重大而复杂的系统工程,必须统筹设计,分步实施,稳妥推进。其中,共同财政事权和支出责任划分是整个财政事权和支出责任划分改革的重点和难点。而且,共同财政事权中很大一部分属于基本公共服务领域,如教育、医疗卫生、社会保障等,直接关系着民生的保障和改善。因此,将基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分作为重点加以突破,既是贯彻以人民为中心的发展理念、保障和改善民生、推动基本公共服务均等化的现实选择,也为后续推动分领域财政事权和支出责任划分改革发挥引领和支撑作用。
总体来看,中央与地方财政事权和支出责任划分改革,不仅彰显了中国特色和中国特色社会主义的制度自信,也是辩证唯物主义方法论在我国财政改革发展中的有效运用和生动实践。
提高认识,强化责任,确保将改革落到实处
《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》要求“2019—2020年,基本完成主要领域改革,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。”时间紧迫,任务艰巨。各地区、各部门要以高度的责任感、使命感和改革创新精神,周密安排部署,切实履行职责,密切协调配合,积极稳妥推进,确保将改革落到实处。
一要深刻领会改革精神。合理划分中央与地方财政事权和支出责任、健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制,是发挥中国特色社会主义制度优势、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是建立科学规范政府间关系、改进政府提供基本公共服务方式的前提保障和建立现代财政制度的重要内容。我们要把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来,充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性,准确把握推进这项改革的工作要求,处理好整体改革与分领域财政事权划分改革的关系、财政事权划分原则与具体财政事权划分的关系、财政事权划分的统一性与差异性的关系、财政事权和支出责任划分改革方向与短期政策措施的关系。
二是要统筹协调推进改革。财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域,涉及到利益关系的调整,是一项复杂的系统工程。在推进各领域事权和支出责任划分改革过程中,要与相关财税体制改革形成合力,加快研究理顺中央与地方收入划分,进一步完善中央对地方转移支付制度,清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付,推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系,形成稳定的事权、支出责任和财力相适应的制度。要与转变政府职能、简政放权、创新管理、优化服务等行政管理体制改革相衔接,要与各领域改革相结合,形成统筹推进各项改革的新局面。要把握和处理好当前利益与长远利益、局部利益和整体利益的关系,站在国家整体利益、根本利益、长远利益的立场上思考问题、推进改革,决不能因局部利益调整和眼前利益得失影响拖累改革进程。
三是要认真落实责任,确保改革到位。中央财政在落实中央承担支出责任、做好资金保障的同时,要切实加强对地方财政履行支出责任的指导和监督。中央有关部门要积极推动相关基本公共服务领域管理体制改革,调整完善制度政策,指导和督促地方落实相关服务标准。地方财政要确保地方支出责任落实到位。地方有关部门要认真执行相关政策,履行好提供基本公共服务的职责。
四是要加快推进省以下支出责任划分改革。中央财政加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导;省级政府要考虑本地区实际,根据各项基本公共服务的供给效率、受益范围和均等化程度等因素,结合省以下财政体制,合理划分省以下各级政府的支出责任,加强省级统筹,适当增加和上移省级支出责任;县级政府要将自有财力和上级转移支付重点用于基本公共服务,承担提供基本公共服务的组织落实责任。
同时,要加强财政理论研究。时代是思想之母,实践是理论之源。近些年来特别是党的十八大以来,我国财政改革发展取得了重大进展和显著成效,为财政理论建设提供了丰富的实践源泉。要按照党的十九届四中全会关于“加强制度理论研究和宣传教育”的要求,紧密结合包括事权与支出责任划分改革在内的财政改革发展面临的新形势和新要求,积极推进中国特色社会主义财政基础理论创新,进一步加强相关重大问题的研究,与时俱进完善中国财政学学科体系,积极发挥财政基础理论对财政工作实践的指导作用,实现财政理论创新与改革实践创新的有效互动,为更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用提供支撑。
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