时间:2020-01-14 作者:贾康 中国财政科学研究院研究员、博士生导师
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摘要:
一、对财政本质问题的分析研究:“社会集中分配论”
“社会集中分配论”是中国学者在20世纪90年代首先提出,并力图在理论研讨和财政改革发展的实践中不断加以完善的财政学基础理论认识。最早是我在1998年发表的《从“国家分配论”到“社会集中分配论”》一文中,集中阐释了这一理论框架。文中总结梳理了“国家分配论”以及其余各种较有影响力的理论流派如“共同需要论”“社会再生产前提论”“剩余价值分配论”的主要观点,并在此基础上提出了“社会集中分配论”的基本主张和逻辑体系。在坚持了“国家分配论”基本内核的同时,又吸纳其他理论流派的合理、科学内容,使“国家分配论”纳入一个更为宏大的认识框架,在新的历史条件下得到进一步的发展与超越。
我认为,财政学基础理论的一个最基本问题是对财政本质的探究,而唯物史观则是深入探讨这一问题的理论基础和剖析指南。
在人类社会之初,人的需要大致可以分为个人需要、群体需要和社会共同需要,并且在生产与生存能力低下的情况下,更多地表现为三者之间的统一性。为了满足人类的社会共同需要,在经济前提(剩余产品出现)和政治前提(社会权力中心形成)具备的条件下,就有了原始财政。随着三种...
一、对财政本质问题的分析研究:“社会集中分配论”
“社会集中分配论”是中国学者在20世纪90年代首先提出,并力图在理论研讨和财政改革发展的实践中不断加以完善的财政学基础理论认识。最早是我在1998年发表的《从“国家分配论”到“社会集中分配论”》一文中,集中阐释了这一理论框架。文中总结梳理了“国家分配论”以及其余各种较有影响力的理论流派如“共同需要论”“社会再生产前提论”“剩余价值分配论”的主要观点,并在此基础上提出了“社会集中分配论”的基本主张和逻辑体系。在坚持了“国家分配论”基本内核的同时,又吸纳其他理论流派的合理、科学内容,使“国家分配论”纳入一个更为宏大的认识框架,在新的历史条件下得到进一步的发展与超越。
我认为,财政学基础理论的一个最基本问题是对财政本质的探究,而唯物史观则是深入探讨这一问题的理论基础和剖析指南。
在人类社会之初,人的需要大致可以分为个人需要、群体需要和社会共同需要,并且在生产与生存能力低下的情况下,更多地表现为三者之间的统一性。为了满足人类的社会共同需要,在经济前提(剩余产品出现)和政治前提(社会权力中心形成)具备的条件下,就有了原始财政。随着三种需要的逐渐分离和生产力的不断发展,原始财政也就逐步进入奴隶制国家财政、以及其后的封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政等不同形态。这些表现形式各异的财政现象背后值得作出理论探究与归纳认识的,是财政的本质。社会集中分配论的核心内容,正是在于这种财政共性本质的认识。
从概念上讲,财政范畴有广义、狭义之分。广义财政在现象形态上指的是人类社会发展各阶段以社会性的权力中心为主体的理财活动,包括国家出现之前的原始财政、国家出现之后的国家财政,以及将来国家消亡之后公共权力中心的财政;狭义财政在现象形态上可以特指人类社会某个具体发展阶段上的以社会权力中心为主体的理财活动——由于我们现在处于国家作为社会权力中心的社会,所以今天通常所说的财政,即为国家财政(或国家各级政府的财政)。财政的本质,是在其种种繁复纷纭的现象形态后面掩盖着的某种带有集中性特征的分配关系,是一个客观经济范畴。这种带有集中性的分配关系,是生产资料所有制起决定性作用的广义社会生产关系的一个组成部分,即生产、分配、交换、消费四个环节构成的广义生产关系链条中分配环节的一个组成部分,它内在于全社会再生产之中。当生产力发展到一定水平后,由集中性的分配来配置社会总产品中剩余产品的或大或小的一部分,成为总体社会再生产及人类社会生活的客观必要,于是这种集中性的分配关系便产生、形成了。
财政的本质,是由当时的社会生产力和社会主导的生产关系所决定的一种带有集中性特征、以社会总产品(主要是其中的剩余产品)为对象的分配关系,是该时代的广义生产关系的一个组成部分。国家财政的本质,是上述“财政一般”的本质在阶级社会中的特性化、具体化,即集中性分配的主体由统治阶级主导的国家充当——换言之,国家财政的本质,是由各类阶级社会生产方式中居主导地位的生产关系所决定的、以国家政权为主体并在主体总揽全局情况下主要以社会总产品中社会剩余产品为对象的分配关系。由生产力和占统治地位的生产关系所决定的、以社会权力中心为主体的分配关系,是所有财政现象的深层本质。本原的财政分配关系决定着派生的财政分配手段。人们在日常生活中所说的“财政”,往往是一种笼统的泛称,既可指本原层次的财政分配关系,也可指派生层次的财政政策、制度、工作、部门、收支等等,需在不同场合、不同上下文关系中具体确定其何所指。理论分析上,必须把“财政”区分为财政分配关系(“生产关系总和”的一部分)与财政分配手段(政策、体制、工具等),前者属于经济基础,后者则属于上层建筑。作为现象的财政收支、管理,要运用政策、制度等等,既是财政本质的外化,也是财政职能作用得以发挥的过程,即社会权力中心为实现其职能,在总揽全局的情况下,运用财政分配手段对社会总产品、国民收入的一部分(主要为剩余产品的一部分)实行分配,从而能动地影响、调控经济与社会的过程。在国家财政分配主体的意愿上,调控是为了巩固、维护其政治统治及其经济基础,但实际的调控则可能如愿、亦可能相反,关键在于主体是否能顺应生产力、生产关系、分配关系的客观规律要求。
二、政府职能及两个层次上的财政分配平衡原理:“量入为出”和“量出制入”的关系
财政职能的发挥,要凭借其收支运作,即通过财力收支及管理规范,体现政策,产生各种直接或间接的影响与调控作用,达到职能设定的目标。因而,把握收支总体规模的相互关系,便成为理财的第一要义,这种关系可以在经济哲学上归结为一种平衡关系。关于收支双方的这种平衡关系,可以从两个角度上讨论:其一是为人们所熟知的“量入为出”,即“有多少钱,办多少事”,由收入框定支出的上限。这个“以收定支”的道理与生活常识相吻合,容易理解。其二是“量出制入”,即“要办多少事,去筹多少钱”,进而从逻辑上说,如果以常规方式筹不足钱,事又非办不可,就要考虑以非常规方式(举债等)取得资金补足入不敷出部分,所以仍然归结为一种平衡关系。这个“以支定收”的道理往往不太适合微观单位(尤其是家庭的情况),但对于国家政权的理财来说,却自有其深刻之处。
两个涉及财政收支平衡关系的原理,其关系应当如何正确认识和把握?上世纪90年代,我在研究中形成了如下认识:
我们知道,国家财政作为以国家政权为主体的分配,其运作是基于政府职能的,或曰,是为政府实现其职能服务的。因此,从根本上说,在承认客观分配关系的内在决定作用之后,关于财政运作的状态及其运作状态平衡的原理,便要以政府职能为出发点来阐释和理清。只要是政府合理职能范围内必做的事,便具有第一优先位置的意义,财力的筹措和使用从逻辑上说,要服从于这个第一位的任务。当然,现实中政府合理职能的具体范围往往是有争议的、难以精确量化的,但至少可以从下限来把握,所以不妨碍这里的分析。而且,国家政权是具有强制性分配手段的机关,在为实现其职能目标筹集财力时,具有在一定弹性区间或限度内设计、增加这类手段的余地(这一点是与微观单位的重要区别)。所谓“量出制入”,就是先考虑政府该做什么事情,做好这些事情大致财力支出需有多大规模,然后再考虑按这种政府职能和财力支出的数量界限,来组织自己的收入。如果没有量出制入,政府职能的实现是没有保证的,在相应财力规模的把握上也是没有基本的参照系的;而只要把政府职能明确定位,在分配主体总揽全局、面对社会总产品(可以用100%的GDP即国内生产总值或国民收入为代表)“切蛋糕”时,就自然要引出“量出制入”这样的思路。
从逻辑源头上说,政府理财在收支规模方面的始发原则应当是“量出制入”,换言之,是在明确政府合理职能和必要支出任务的前提下,设计筹措财力的通盘框架,以此规制财政收入规模。这应看作财政分配第一个层次的平衡原理。
但是,在逻辑源头上肯定“量出制入”,决不意味着要全然排斥和否定“量入为出”原则。这两者不是同一层次的问题。量入为出属于另一个层次上的平衡原理,即在以量出制入原则设计、规制总收支规模之后,在财政常规运转、政府安排落实具体项目的层次上,特别是在财政个性职能的范围内,应当注重量力而行,以收定支,有多少钱办多少事,维护收支平衡(这里也不能绝对化地理解为每一年度或时期都做到收支平衡)。
从财政运作总体的动态过程看,可以说“量出制入”和“量入为出”是对立统一、相辅相成的。应当首先量出制入,然后量入为出。这一对两个层次上有先有后的平衡原理,共同构成了政府财力分配的逻辑链条和平衡系统,各自的合理性都是有条件的、非绝对的、在特定前提下会转化的。
三、处理减税、增加公共福利支出和控制政府债务与赤字水平的关系:“财政三元悖论”
减税、增加公共福利支出和控制政府债务与赤字水平三大目标相互制约,处理好三者的关系,对于财政分配的实践至关重要。国际经验表明,对这种制约关系处理不当,在中等收入阶段已有拉美为代表性案例的“中等收入陷阱”的前车之鉴。而对这种关系的处理在我国现阶段政府调控管理中,也带来了明显的棘手难题。
针对这一问题,我与苏京春博士合作,形成了如下分析认识:
比照蒙代尔·克鲁格曼的“不可能三角”与“三元悖论”形式,考察财政分配的内在制约,可以于常规限定条件下得出财政分配的“三元悖论”,即在财政经常性支出的管理水平、政府的行政成本水平和政府举债资金融资乘数既定情况下,财政分配中减少税收、增加公共福利和控制政府债务及赤字水平三大目标,至多只能同时实现其中两项,而不可能全部实现。
任一特定时期,人们在减少税收、增加公共福利支出和控制政府债务及赤字水平这三个通常看来都“很有道理”的目标之中,其实只能进行以下三种选择:第一,若在财政分配中“减少税收”和“控制债务及赤字水平”,那么必须以减少(而不可能是增加)公共福利支出为前提。第二,若在财政分配中“减少税收”和“增加公共福利”,那么必须通过提升(而不可能是控制)债务及赤字水平来实现。第三,若在财政分配中“控制债务及赤字水平”和“增加公共福利”,那么必须通过增加(而不可能是减少)以税收为代表的政府非债收入来实现。因此,财政分配“三元悖论”,三角形每一顶角上所标目标的实现,必然要求相联两条侧腰线上标出的事项配合,而必然在另外两个顶角上各自标出的目标中违反至少一项。
以上分析可归结出一个基本认识:虽然公众福利的增进是经济社会发展的出发点与归宿,但在某一经济体发展的任一特定阶段、具体条件下,公众福利的水平(可以用公共福利支出规模为代表)却并非越高越好,高过了一定点,对于经济发展的支撑作用会迅速降低,甚至导致经济增长过程不可持续。
对财政分配的“不可能三角”与“三元悖论”的相关分析论述建立在若干限定条件基础上,这些限定条件具体包括:第一,财政经常性支出管理水平既定。第二,政府行政成本既定。第三,政府举债资金融资乘数既定。这些限定条件都是短期难以再现较大改观的“慢变量”,但又是可以变化的。它们的变化,对于财政分配“三元悖论”中的各项目标均会产生影响。
财政分配的“三元悖论”制约具有广泛存在的共性,并在我国中等收入阶段的经济社会发展进程中,与矛盾凸显过程相伴随而愈显其不容忽视。为长远计,欲尽可能以较平稳、社会代价较小的方式和过程实现造福于全国人民和全人类的中华民族“三步走”现代化战略目标,决策上在进入中等收入阶段之后需特别注重避免民粹主义基础上的福利赶超倾向,增加公共福利水平而造成税收减少与债务及赤字水平防止一味提高的过渡状态,规避经济社会发展的“中等收入陷阱”。现阶段,我国应精心、审慎、合理地权衡把握财政政策目标组合、沿着合理逻辑路径处理财政分配服务于可持续发展的一系列棘手问题,既正视财政分配“三元悖论”的限定条件制约,又积极、能动地通过提高财政支出管理水平、有效降低政府行政成本、扩大政府举债资金融资乘数、实质性转变政府职能类型和优化社会管理,以改革和创新中的活力与潜力释放缓解“三元悖论”制约关系,坚定而有序地走向现代化国家。
关于具体的可选择途径,有以下四个方面的机制创新:一是切实提高财政支出管理水平:“少花钱,多办事”;二是有效降低政府行政成本:“用好钱,办实事”;三是扩大政府举债资金乘数效应:“少借钱,多办事”;四是实质性优化转变政府职能:“扩财源,优事权”。
四、对公共产品的认识:“权益——伦理型公共产品(公共物品)”
消费上的非竞争性和非排他性是经典公共产品理论的基石,有关政府与市场职能划分的依据、公共产品提供方式的合理化等认识,皆由此而来。但是,萨缪尔森等人的经典定义,却不能令人信服地解释基础教育、医疗服务、廉租房等这类具有竞争性和排他性的产品为何被认定为公共产品。因此,我在与冯俏彬教授的合作研究中,明确提出需以“扩展的公共产品定义”理论对经典公共产品定义进行改进和补充。
在扩展的公共产品定义下,政府既可以提供公共产品,也可以提供直观形式上的私人产品,前提是只要公共选择程序决定这么做。教育、医疗、住房,固然可以排他也有竞争性,是可以由市场提供的私人产品,但是,当社会发展到一定程度以后,每一个公民能接受到基本的教育、生病的时候能得到救治、有基本的住房保障、有一份工作、年老的时候能得到基本生活品等被视为人的“基本权利”,被视为一个文明社会理应具备的仁慈与人道关怀。这种价值观在得到广泛的共识后,经过公共选择的程序,转化为现实的社会政策。于是,这些以前的私人产品,顺理成章地进入了政府提供的公共产品的清单。不可否认,由政府提供基础教育、医疗服务、住房等在满足当代社会对于公民权利的诉求,在贯彻“公平”“平等”等基本价值观的同时,的确还对全社会带来了实实在在的利益,即大多数文献中所称的效用不可分割的“正外部性”或公益性带来的社会和谐。由此,我们将这类新的公共产品称为“权益——伦理型公共产品”。
相对于经典公共产品,权益——伦理型公共产品具有双重性,即“有私人产品特征的公共产品”。也就是说,基于政治伦理,它应当由全体社会成员平等消费,因此只能按照政治原则分配。但是,基于产品属性,则既能排他也有竞争性,且消费它们的效用可分割、受益主体可识别且受益程度可计量,具备了收费的全部条件。由此,在其生产中可以引入经济原则,并打开通向公共部门与私人部门合作(PPP)的大门。
在当代,权益——伦理型公共产品的主要内容是教育、医疗、住房、就业、个人服务以及对低收入人群的救济等。在经典理论中,公共产品的边界漂移与动态调整已是可观察的普遍事实,对此最一般性的解释是排他性技术的进步与成本的下降导致了某些产品从“公域”到“私域”的移动;另外,市场经济体制的发展和经济社会发展阶段的不同等因素,也造成其边界的漂移。就权益——伦理型公共产品而言,确定边界的标准则不仅是纯粹的技术条件与“冰冷”的经济因素,而且要包含有复杂政治互动因素的社会政策,其中决定性的影响因素是大多数人持有的某种“政治伦理”或“价值观”。进一步地认知,最重要的不是政府应当提供什么样的权益——伦理型公共产品,而是要在制度层面建立其动态调整、定期重划的公共选择机制。
综上所述,可形成关于扩展的公共产品定义下,公共产品三个组成部分的基本认识:一是确定无疑具备消费的非排他性与非竞争性的纯粹公共产品;二是部分地满足上述“两性”的准公共产品;三是微观、直观形态上不具“两性”而宏观、综合形态上则具有一定“两性”的权益——伦理型公共产品。进一步地讲,应明确地加以强调:公共产品内部各分类之间及其与私人产品之间的分界是可以随发展阶段、技术、市场、体制等相关因素和条件的不同而漂移的;权益——伦理型公共品的具体范围,尤需每隔一段时间经公共选择程序重新进行界定。
五、对国债规模的研究:公债规模效应曲线
公债(含国债与地方债)是政府筹集资金缓解财政压力和实施宏观经济调控与现代金融管理的重要手段。但是,关于国债规模以多大为好,是否存在一个具有客观性质的合理界限,一直存在争议。
从理论上说,国债的适度规模,或者最佳规模,是指国债规模处于这样一种数量状态下,该状态使国债的积极影响达到最大化,或更准确地说,使国债积极影响抵消其消极影响之后的净积极影响(净正面效应)达到最大化。换言之,能使得国债的净正面效应达到最大化的国债规模,即为国债的适度规模。这一基本关系可用直角坐标系表示(见下图)。
图中,X轴表示国债的规模,Y轴表示国债的净正面效应。在原点O上,没有国债发行,也就不存在国债的外在影响或效应。随国债的发行及其规模的扩大,其净正面效应首先表现为一条Y轴对应值的上升曲线。在曲线达到拐点A以前,国债的净正效应随着国债规模的扩大而增长,到达A点时,国债的净正效应最大化,在其后,随国债规模的继续扩大,其净正面效应反而下降。与拐点对应的国债规模为X轴上的A'点,这一点即为理论上的最佳国债规模,或适度国债规模区间的中点。国债规模超过A'点后,每增加一单位国债,其负效应就会明显增加,从而使国债的总体正效应呈一条下滑曲线,如果超出过多(经过B点后净正效应为负),甚至将造成危机性的后果。许多经验性材料告诉我们,越过A点之后国债正效应的下滑曲线是相当陡峭的,很快便是落入“债务陷阱”的阶段。
很显然,国债的适度规模是国债正净效应最大化时的国债规模,而不是国债的最大可能规模。潜在的国债最大规模可以认为是国家信用崩溃的临界点所对应的国债规模。在非经济强制的条件下,国债规模甚至可以达到“竭天下之财而举一家”的地步。因此,在正常情况下,值得讨论的问题是国债规模究竟以多大为宜,而决不是国债规模的单纯最大化问题。迄今为止各国国债运作的实践,也反复证明了这一点。
国债的适度规模客观存在,但在具体实践中,却往往很难把握其具体数量界限。然而,把国债规模控制在适度的区间之内,并使其尽可能地趋近于最佳点,毕竟是国债管理的重要目标之一。这一公债正面效应曲线的提出及其刻画阐释,是从国债规模角度切入,进而要求对规模与效应的影响因素进行必要的、扩展的分析探讨,以求科学认识国债发行的需要和可能,进而寻求较为适宜的国债规模和争取国债综合绩效的最大化。我在这方面的认识,首先发表于1996年《财政研究》第10期,以后又由于我和赵全厚研究员合作的《国债适度规模与我国国债的现实规模》发表于《经济研究》2000年第10期而进一步扩大了其影响。
责任编辑 张小莉
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