时间:2021-01-04 作者:王桂娟 李兖 (作者单位:财政部政策研究室 中国建设银行总行)
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摘要:
习近平总书记在党的十九大报告中强调:“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”他在2019年3月5日参加十三届全国人大二次会议时再次强调,保持加强生态文明建设的战略定力,探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。财政作为国家治理的基础和重要支柱,如何在生态文明建设中发挥积极作用,具有重要的理论和现实意义,值得深入研究。
构建绿色财政是生态文明建设的重要制度保障
习近平同志多次强调,推进生态文明建设、坚持绿色发展是一项长期、复杂、艰巨的历史任务,要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。财政作为国家治理的基础和重要支柱,责无旁贷地要为生态文明建设提供必要的制度保障和政策支撑。
(一)我国生态文明建设中政府应发挥主导作用
当前,生态文明建设不仅是重大的社会问题,而且成为重要的政治任务,党和政府必须明确自己的责任。从宏观上看,政府除了要制定和完善各项法律、法规、政策,在制度上为生态文明建设提供保障外,还应从制度和政策上引导、促进企业生产方式的转变,调整产业结构,促进我国的经济发展逐步向资源节约、环境友好的方向...
习近平总书记在党的十九大报告中强调:“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”他在2019年3月5日参加十三届全国人大二次会议时再次强调,保持加强生态文明建设的战略定力,探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。财政作为国家治理的基础和重要支柱,如何在生态文明建设中发挥积极作用,具有重要的理论和现实意义,值得深入研究。
构建绿色财政是生态文明建设的重要制度保障
习近平同志多次强调,推进生态文明建设、坚持绿色发展是一项长期、复杂、艰巨的历史任务,要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。财政作为国家治理的基础和重要支柱,责无旁贷地要为生态文明建设提供必要的制度保障和政策支撑。
(一)我国生态文明建设中政府应发挥主导作用
当前,生态文明建设不仅是重大的社会问题,而且成为重要的政治任务,党和政府必须明确自己的责任。从宏观上看,政府除了要制定和完善各项法律、法规、政策,在制度上为生态文明建设提供保障外,还应从制度和政策上引导、促进企业生产方式的转变,调整产业结构,促进我国的经济发展逐步向资源节约、环境友好的方向转变。在微观领域的具体管理中,政府则要在环境监管、行政审批、环保执法和社会宣传等方面,综合应用行政、法律、经济和宣传教育等多种措施,以保证社会主义生态文明建设事业的健康发展。
党的十九大报告中明确的“加快生态文明体制改革”也重在强调政府主导作用,并具体体现在四方面的重点任务上:一是推进绿色发展,包括加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系,构建市场导向的绿色技术创新体系等。二是着力解决突出环境问题。包括坚持全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战。加快水污染防治,实施流域环境和近岸海域综合治理。强化土壤污染管控和修复,加强农业面源污染防治,开展农村人居环境整治行动。加强固体废弃物和垃圾处置。提高污染排放标准,强化排污者责任,健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。积极参与全球环境治理,落实减排承诺。三是加大生态系统保护力度。包括实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性。完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。开展国土绿化行动,推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,强化湿地保护和恢复,加强地质灾害防治。完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草。严格保护耕地,扩大轮作休耕试点,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化、多元化生态补偿机制。四是改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。
(二)财政应为生态文明建设提供重要的制度保障
从理论上讲,生态文明由生态物质、生态技术与投入、生态精神三个部分构成。生态环境的特点决定了生态文明的特性:一是多数生态文明成果的物理边界模糊,不易观测和计量;二是多数建设成果与人类生产、生活息息相关,其消费不具排他性;三是生态文明建设效益具有外溢性和滞后性。这些特点正是公共产品的典型属性,这也决定了生态文明建设属于公共财政应该保障和支持的范围。
党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”财政不仅是经济范畴,更是政治范畴;不仅是“财”,还要更加突出“政”。财政制度体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涉及经济、政治、文化、社会和生态文明建设各个方面。现代财政制度的建设是国家治理体系和治理能力现代化进程中的重中之重。生态环境保护必须依靠制度。生态文明建设要求的经济社会发展评价体系、国土空间开发保护制度、资源性产品价格和税费改革、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度、绿色发展政策导向等都与财政制度密切相关,或者本身就是财政制度的重要组成部分。财政制度是生态文明建设不可或缺的重要制度保障。
(三)社会主要矛盾的变化要求打造绿色财政
在深入研究、广泛听取各方面意见的基础上,党的十九大把我国社会主要矛盾的表述修改为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。发展是动态过程,不平衡不充分是永远存在的,但当发展到了一定阶段后不平衡不充分成为社会主要矛盾的主要方面时,就必须下功夫去认识它、解决它。
发展不平衡不充分问题表现在很多方面,这其中就包括生态文明方面。立足中国特色社会主义新时代,面对社会主要矛盾的变化,财政改革和发展要从推进国家治理体系和治理能力现代化的大局,提升财政职能的层次和范围,促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。现代财政制度要成为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平,实现国家长治久安的制度保障,这其中也必然要求包括推进生态文明建设和绿色发展的内涵。在全面建成小康社会的决胜期,按照党中央要求,要抓重点、补短板、强弱项,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战,绿色财政改革更凸现必要性和紧迫性。
绿色财政的作用与主要内容着力点
绿色财政实质是使财政绿色,也就是使财政更能体现社会主义生态观的价值取向,起到推动生态文明建设和绿色发展的作用。从内容上看,绿色财政主要包括绿色政府间财政关系、绿色税收、绿色财政支出以及绿色政府采购等。
(一)绿色财政应发挥的主要作用
在不断满足人民日益增长的美好生活需要、建设美丽中国的新征程中,绿色财政应成为现代财政制度建设的前进方向之一,重点发挥以下作用:
1.优化资源配置。党的十九大指出,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标,着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。市场经济中市场是资源配置的决定性力量,但同时存在着广泛的市场失灵,特别是在生态环境资源领域,要求政府干预。通过绿色财政,可以优化资源配置,弥补市场缺陷,承担起那些市场不能或不宜承担的资源配置任务,贯彻新发展理念,切实推进创新、协调、绿色、开放、共享的发展。
2.引导正向激励。财政在生态文明建设中的激励作用体现在三个方面。一是鼓励正外部性,即政府对经济主体有利于资源节约、环境保护等的正外部性给予相应的税收减免或财政补贴,把外部效益转化为经济主体的内部效益;二是通过财政补贴、加速折旧、投资抵免等税式支出政策,鼓励和吸引社会资本投入绿色发展相关领域;三是通过财政投资、税收优惠等措施,鼓励新技术的开发和推广,培育新增长点、形成新动能。
3.强化约束与惩罚。绿色财政的约束功能主要体现在对资源浪费、高耗能产业等的限制和对污染行为的惩罚方面,通过征收环境保护税或排污费,把外部成本转化为产生环境污染等负外部性的经济主体的内部成本,也就是通常所说的“外部成本内部化”,使这类经济主体的私人成本与社会成本一致,以提高资源、能源的有效利用,实现经济与生态环境的绿色发展。
4.筹集必要资金。生态文明建设中需要政府的大量资金投入,包括基础设施的公共投资,环境保护、应对气候变化等财政投入,研发财政补贴等,这决定了绿色财政还具有筹集必要资金的功能。除了常规性税收外,政府还可通过开征专门的环境资源类税种,进一步扩大相关税基,为生态文明建设提供稳定而充足的公共资金来源。
(二)绿色财政的主要内容
习近平总书记在党的十九大报告强调,要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”。在加快建立现代财政制度的过程中,绿色财政的主要内容包括:
1.绿色政府间财政关系。在建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系中,体现对生态文明建设的正向激励;科学合理界定中央与地方政府在生态环境资源保护方面的事权与支出责任,以及相应的权利义务;以制度化形式理顺中央和地方在生态文明建设上的分工与合作;完善生态补偿与转移支付制度,完善全国统筹的生态环境补偿体系,对环境正外部性的产业和产品如自然保护区、世界自然与文化遗产地,中央财政进行财政转移支付,探索建立纵向与横向相结合的绿色转移支付制度。
2.绿色税收。2018年1月1日起《环境保护税法》正式实施,这是我国第一部专门体现绿色税制、推进生态文明建设的单行税法。绿色税收的内容还包括:优化税制结构完善直接税体系,逐步提高直接税比重;进一步提高对资源性产品征收的资源税和消费税,对污染产品、过度包装产品等加税,对环境友好型生产消费行为进行减免税;逐步扩大水资源费改税改革试点,完善环境保护税征收范围和制度设计;完善地方税体系,适当扩大地方税收管理权限等。
3.绿色财政支出。加强对生态、环境、资源、应对气候变化等方面的财政投入力度;加大对绿色低碳产业、科技创新等方面的财政扶持力度;加强对财政资金投入的绩效评价和监督,强化对相关政府部门及主要官员的问责机制;通过补贴、税费减免等财政杠杆,引导社会资金投入生态文明建设;减少或取消不利于生态文明建设的财政补贴或支出项目,如减少对化石燃料的补贴等。
4.绿色政府采购。建立完善相关法律法规和政策体系,规范绿色政府采购行为,强化绿色政府采购的约束力和执行力,加大绿色公共消费的示范和引导作用,更好地发挥政府采购的政策功能。
责任编辑 李烝
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