时间:2020-01-15 作者:浙江省临海市财政局
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摘要:
近年来,浙江省临海市高度重视防范化解重大风险,将防范化解地方政府隐性债务风险工作作为深化全市供给侧结构性改革,转变经济发展方式,推动经济发展高质量的重要推手,多措并举,确保打赢化解地方政府债务风险攻坚战。
完善机制 深化绩效管理
完善资金管理和乡镇财政体制。按照化债不影响发展的要求,以资金绩效为先导,根据乡镇具体情况,印发《临海市人民政府关于调整镇(街道)财政管理体制的通知》,从体制上进一步理顺政府间分配关系,厘清财权和事权,并建立完善扣减结算资金和追责机制来防止过度负债和短视行为。改革年初项目预算编制管理,严格按照预算法的要求,采取因素法、零基法对各系统、各项目、各部门重新进行测算、编制、分类、切块,由各分管副市长召集财政、发改、分管单位负责人进行具体讨论,根据轻重缓急,制定项目投资方案,经市政府同意后,报财经领导小组审核,再经人大批准后方可实施。建立债务预警机制,对政府性债务风险,制订预警管理办法,从风险控制、风险评估、预警管理、应急处置等方面进行规范。对国有企业债...
近年来,浙江省临海市高度重视防范化解重大风险,将防范化解地方政府隐性债务风险工作作为深化全市供给侧结构性改革,转变经济发展方式,推动经济发展高质量的重要推手,多措并举,确保打赢化解地方政府债务风险攻坚战。
完善机制 深化绩效管理
完善资金管理和乡镇财政体制。按照化债不影响发展的要求,以资金绩效为先导,根据乡镇具体情况,印发《临海市人民政府关于调整镇(街道)财政管理体制的通知》,从体制上进一步理顺政府间分配关系,厘清财权和事权,并建立完善扣减结算资金和追责机制来防止过度负债和短视行为。改革年初项目预算编制管理,严格按照预算法的要求,采取因素法、零基法对各系统、各项目、各部门重新进行测算、编制、分类、切块,由各分管副市长召集财政、发改、分管单位负责人进行具体讨论,根据轻重缓急,制定项目投资方案,经市政府同意后,报财经领导小组审核,再经人大批准后方可实施。建立债务预警机制,对政府性债务风险,制订预警管理办法,从风险控制、风险评估、预警管理、应急处置等方面进行规范。对国有企业债务风险,由国有企业根据行业特点、自身发展规划,制订债务预警和应急实施方案,报市国资局审核,并及时与财政部门沟通,向化债领导小组办公室汇报,切实加强管控预警。强化对乡镇的资金往来和项目建设等实施预警,严防“支出超过财力,工程未按进度拨付”的情况。一旦出现财力无法支撑的项目,及时向债务领导小组办公室汇报,并向市委市政府作出书面说明,未办理相关程序的将进行追责,全面掌握全市债务情况、支付能力和有可能产生的超过项目和政府承受能力的支付行为。深化绩效管理机制,建立建设项目立项绩效评价指标体系,从立项依据、项目建设周期、经济效益、社会效益等方面进行评分,评分低于规定分值的不予立项。建立项目预决算审价制度,要求对所有财政投入的建设项目,由市财政组织专家进行审价,提高财政资金绩效,2017年以来,通过对1283个项目进行预决算绩效评价,共核减资金0.61亿元。开展部门整体绩效管理,提高财政资源配置效率,将绩效理念和精准管理深度融入预算编制、执行和监督全过程。
统筹兼顾 妥善化解隐性债务存量
查核总数、摸清家底。一是摸清债务底数。逐笔查阅债务合同、协议,摸清债务问题,逐笔分析存在的行政法律风险、偿债能力风险和稳定处置风险,对资金、项目、贷款、利息、年限、风险点等进行综合性评估,分类细化债务内容,进行具体管理。对新增的违规融资,全部进行了纠正,严防出现新增违规债务。二是全面摸排资产、资金、资源。对全市行政事业单位、国有企业的经营性资产、非经营性资产进行分类管理。将证照齐全、有现金流的公司、资产并入实体公司,如3家养护公司,总资产6亿元,净资产1.37亿元,年经营现金流约1亿元,并入交投集团;将证照齐全、暂时不可变现的一些资产由实体公司统一规划、研究解决,如市文体中心停车场等;行政事业单位的闲置房产和没有充分利用的资源等非经营性资产经清查,能通过确权、盘活的房屋、矿产、水库的净资产余额在5亿元以上,加上土地价值,评估价超过20亿元,这些资产盘活后,既能综合发挥资源优势,如水库既实现防洪、灌溉,又可实现向城乡居民供水,实现功能最大化,这些资产注入实体公司后,逐步实现了实体公司“经营性资产覆盖债务,收益覆盖利息”,为实体公司后续发展留足空间。
多渠道筹措安排化债资金。全面落实浙江省财政厅关于防范化解地方政府债务风险专项行动实施方案的文件精神和“五个10%以上”要求,即一般公共预算支出的10%以上、政府性基金收入的10%以上、国有资本经营预算收入的10%以上、政府产业基金年收益的10%以上和存量资金每年压减10%以上,多渠道依法依规筹措化债资金。2018年已筹措资金10.7亿元,为完成全年化债任务提供资金保障。
妥善化解隐性债务存量。对各部门上报的政府性项目进行源头管控,采取“还、转、停、消”等手段,妥善化解隐性债务风险,严防超财力、超预算实施,严防半拉子工程。一是及时“还款”。根据存量隐性债务化解计划,对到期的存量债务、未转型的融资平台公司存量债务、其他无法通过其他方法化解的存量债务等,安排资金予以偿还。二是采取“承接”手段化解。成立临海市融资平台实体化、市场化转型改革专项工作领导小组,盘活政府及其部门、行政事业单位等经营性资产,依法注入融资平台公司,并由其依法依规承接相应的存量隐性债务。运用法治化、市场化方式,壮大实体公司实力,增加收入,化解存量隐性债务。经评估后确有承接政府隐性债务能力的,并取得债权人同意后,办理承接手续,如方溪水库有限公司的工程建设项目融资由水务集团承接,同时将方溪水库的资产全额划入水务集团,建成后原水收益归水务集团支配;划入后水务集团的资产负债率近期虽有所提高,但从长远看,划入的资产带来的收益远高于其承接的债务本息,且有利于水库资产、资源的综合利用和管理,实现了经济价值、社会价值最大化,管理成本最小化,资源绩效最优化,管理方式系统化。2018年末,已转型的4家实体公司(城投集团、交投集团、水务集团、旅发公司)合计总资产154.82亿元,负债64.64亿元,资产负债率为41.75%。三是适时“停止”。通过与部门单位、银行召开座谈会,停止对已签订不规范的政府购买服务等协议,但尚未发生融资的贷款行为,由贷款人出具告知书抄送银行,再报财政部门备案。四是审慎“核销”。因乡镇事权与财权不匹配、高负债搞建设等历史的体制机制原因,全市乡镇、部门欠市财政2.6亿元,这部分债务虽不属于政府隐性债务,但极易造成欠款单位出现拖欠工程款现象,从而转化为新的隐性债务,经市政府批准,采用财政转列支出核销了1.9亿元,并对余款进一步开展风险评估,凡有可能转化为债务风险的款项,均依法依规核销,严防挪用资金、欠款等不规范现象发生,出现转型性的新增债务,从而损害政府形象。
源头控管 坚决遏制隐性债务增量
严把项目审核关。一是采取“三个一批”,对原来已决定的项目,实现项目数、投资数总体压缩30%以上。2018年各部门上报的建设项目共144个,需财政资金投入60.9亿元,审核通过并在1月份报人代会批准的建设项目为116个,财政投入50.9亿元。为切实控制地方政府隐性债务风险,采取“三个一批”方式,对全市稳增长不产生较大影响的政府投资项目进行压缩,最终将财政资金投入的项目压缩至81个,压缩了30.2%,投资额压缩至35.24亿元,压缩了30.8%。“整合一批”,即将原来由指挥部实施的,有经营收入的整合到实体公司,相关投资由实体公司负担,按照“资产覆盖债务、收益覆盖利息”的原则,同步将相关可变现的资产、房屋划转到实体公司。“压缩一批”,即对投资规模过大、投资期过长、效益不明显的项目,压缩规模,把建设期提上来,把实用性显出来,决不搞花架子。“核减一批”,即对每个项目进行评估,民生、扶贫等项目优先,合理安排,做到科学有序,绩效最优,绝不因化债影响发展。二是新增项目“五不立项”“三必保障”。即资金来源不明确的一律不予立项;化债任务未完成的乡镇、部门,政府投资项目一律不予立项;平台公司负债率过高的,新增项目一律不予立项;没有资金平衡方案的一律不予立项;资金绩效评价不达标的一律不予立项。保障重大决策项目的资金需求;保障重大民生项目资金需求;保障应急项目的资金需求。三是规范项目审批流程。对部门提出的项目建议书,由财政部门(债务管理科、经建科、预算局等对项目必要性集体论证)、项目分管市长、化债领导小组办公室审核并报市长审批同意后,发改部门方可立项。同时要求,预算资金安排的项目立项时须提供项目可行性研究、资金绩效评价和管理方案;自筹资金安排的项目有资金来源细化方案,并须主管部门、分管市领导签字;实体化企业实施的项目,须对其投入和收益作出平衡方案,明确融资的年限、规模和利息,由国资出具债务项目可实施和负债规模控制函,严防项目资金转化为政府财政负担;对财政委托实体公司实施的政府购买项目,在合同中明确规定不得以合同作为融资工具,并抄告相关金融机构;对“民生实事”项目实行人大代表票决制,今年市政府在充分论证后,推选出13个“民生实事”项目,由人大代表票决后,最终确定10个项目;对重大项目实行专家论证制,确保以最小的投资达到最大的效益,确保项目真正为民生服务,不因化债影响发展。四是严管PPP和棚户区改造项目。从严控制PPP项目管理,注重财政实际承受能力评估,严格将“一般公共预算支出10%”作为上限指标,防止PPP异化为新的融资载体,增加中长期财政负担。严管棚户区改造项目,全市棚户区改造项目应按《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》等有关规定,通过申请发行棚改专项债券实施遏制新增违规债务。
加强日常监管,遏制新增隐性债务。对日常债务监管过程中发现的新增政府隐性债务,由市财政局向主管部门下达《关于违规政府隐性债务整改通知书》,拒不改正的,按相关规定严肃处理。加强政府投资项目预决算审核监管,印发《政府投资项目委托评审管理办法》 《政府投资项目工程预算编审和结算审核办法》等文件,对政府投资项目预决算的审核工作进行全面考核,只有审核通过的项目方可安排资金,从源头上遏制工程超预算、无预算现象,避免产生应付未付工程款,新增政府隐性债务。
强化预算硬约束,遏制新增隐性债务。为硬化预算约束,印发了《关于进一步加强财政财务管理严肃财经纪律的通知》等一系列的规范性文件。年初预算未安排的项目,一律不得实施,确有上级文件要求必须立项和实施的,根据预算法最大限度进行调剂,财力无法调剂的,依法依规协商实体公司采取其他途径实施;市级资金安排的项目,一律不予结转,未完工项目资金编入下年预算,提高预算准确性;将支出进度和资金绩效纳入部门目标责任制考核,与干部职工年终考核奖挂钩,提高预算执行率。同时,为宣传预算法等法律法规,方便行政事业单位查阅文件,编印了《临海市市级部门预算编制政策文件汇编》 《临海市公务支出管理制度汇编》 《“项目促建 干部促廉”政策汇编》 《临海市行事单位和国有企业廉洁从政政策汇编》等,发放给全市行政事业单位、工程指挥部及所属企事单位,受到大家一致好评。
强化乡镇债务管理。一是加大转移支付和代偿债务力度。2015年—2018年,通过置换债券化解乡镇债务13.48亿元,安排一般性转移支付3.04亿元,补助乡镇经费不足,解决乡镇经费困难,严禁乡镇举借债务,但对已形成的历史欠债由市财政负责偿还。2018年,报市政府批准,通过转列支出“核销”市财政垫付的乡镇债务1.9亿元。从体制上进一步理顺政府间分配关系。2018年4月,印发《临海市人民政府关于调整镇(街道)财政管理体制的通知》,完善了工程项目资金补助办法,明确列入市级重点工程项目且按期完工的,资金由市财政全额补助;建立完成重点工作激励机制,鼓励实干争先,推动发展,多干多奖。体制调整后预计市财政每年增加转移支付2.5亿元,为农业、农村现代化建设提供强有力资金保障。清理乡镇融资平台公司。对全市乡镇所属14家企业实行整合、关闭处置。将资产明晰、资源较多的融资平台整合到市级实体公司,目前已将江南投资公司等4家公司分别整合到市级实体公司;将资产质量不好、管理不佳、运作能力较弱的镇属企业进行盘点清算注销,已注销大洋街道所属的城东沙石管理场等2家;对有潜力的、暂时无法整合的8家镇属企业,责令其明确资产权益,依法依规做好登记,但不得实施融资,更不能违规借债搞建设,否则,将严肃追究相关领导和当事人的责任。
责任编辑 张蕊
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