时间:2020-01-15 作者:李军 四川省财政厅
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摘要:
全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革,建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置,提升公共服务质量的关键举措。绩效评价是预算绩效管理的重要手段和环节,在全面实施预算绩效管理中具有举足轻重的作用。四川省从2004年开始开展财政支出绩效评价,通过十多年的摸索总结,形成了具有四川特色的绩效评价方法体系。
理性认识绩效评价
财政是国家治理的基础和重要支柱,预算是政府活动和宏观政策集中反映。如何提高财政支出的公共性和普惠性,调整优化支出结构,提高资金使用效益,是预算绩效管理面临的主要问题。绩效评价是指各级财政部门和预算部门根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准,对预算支出的经济性、效率性、效益性、公平性和可持续性进行客观、公正的评价活动。“绩”即资金的产出,具备数量、质量、时效和成本四方面特性;“效”即资金的效果,包括经济效益、社会效益、生态效益、公平效益、可持续影响、服务对象满意度等。
为什么要开展...
全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革,建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置,提升公共服务质量的关键举措。绩效评价是预算绩效管理的重要手段和环节,在全面实施预算绩效管理中具有举足轻重的作用。四川省从2004年开始开展财政支出绩效评价,通过十多年的摸索总结,形成了具有四川特色的绩效评价方法体系。
理性认识绩效评价
财政是国家治理的基础和重要支柱,预算是政府活动和宏观政策集中反映。如何提高财政支出的公共性和普惠性,调整优化支出结构,提高资金使用效益,是预算绩效管理面临的主要问题。绩效评价是指各级财政部门和预算部门根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准,对预算支出的经济性、效率性、效益性、公平性和可持续性进行客观、公正的评价活动。“绩”即资金的产出,具备数量、质量、时效和成本四方面特性;“效”即资金的效果,包括经济效益、社会效益、生态效益、公平效益、可持续影响、服务对象满意度等。
为什么要开展绩效评价?如何开展绩效评价?首先要理清几个关系:一是效率性和效益性的关系。政府的行政决策很多都涉及财政资金的投入,提高决策效率有利于政策有效落实,让受益对象尽快得到政策支持。但决策效率越高,出现政府资金投入效益性低的概率就越高,需要通过对政策的事前和事后评估评价提升政策决策精准度,提高资金使用效益。二是规范性和效益性的关系。财政资金使用规范并不表明资金使用效益一定就好,财政资金使用的规范性和效益性呈完全正相关的前提是财政政策的决策和管理完全科学、合理、有效,因此不能完全将规范性和效益性划等号。三是审计监督与绩效评价的关系。审计和监督检查偏重于合规性检查,基本上完全跟着资金走,采取方式主要是查账。审计监督检查是外部监督,其报告属于鉴证报告;而绩效评价是以绩效目标、需求、问题入手,以评价为手段,以指标为工具,以改进政策和管理为目标,许多时候并不跟着资金走,采取方式更多是座谈、访谈、调研的方式。绩效评价强调的是政府内部管理,其报告属性为管理咨询报告。四是政策制定者和执行者的关系。开展绩效评价首先要清楚定位你是政策的制定者还是执行者,两者开展绩效评价的角度是不一样的。政策的制定者开展绩效评价出发点就是政策评估(调研),属于政策评价的范畴,关注的是政策的顶层设计是否科学合理,管理环节是否有漏洞,能够为报告使用者提供其关注的信息,为决策和管理提供支撑。因此,可以定义为做政策的“咨询报告”。而政策的执行者开展绩效评价的出发点是对绩效目标进行评价,包括绩效目标的设定情况、完成进度、实现程度;资金匹配、投入是否科学合理,是否最大限度发挥资金使用效益;项目和资金的管理、执行、效益和效率情况;上级政策落地落实情况,是否有上级政策脱离地方实际的方面,是否具有全面可复制可推广的先进经验,通过评价及时向上级反映。因此,可以定义为做项目绩效的“总结报告”。
绩效评价属性分类
绩效评价按照评价对象、实施主体、时间环节等分类,其本质属性略有不同,绩效评价出发点及方式方法存在一定的差异。当前开展的绩效评价仅是财政支出项目及政策的绩效评价,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“将各级政府收支预算全面纳入绩效管理”。因此,绩效评价的范围也将随之扩展至财政收入政策评价。
按评价对象分类。分为专项项目和政策绩效评价、部门整体预算绩效评价、政府预算绩效评价。专项项目和政策绩效评价即对政策设计和项目支出进行绩效评价,从而更加细致地观察和改善政府预算和业务活动管理中存在的问题,进一步完善政策和管理;部门整体预算绩效评价即从宏观的角度对各政府部门所有预算资金的产出和效果进行量化评估;政府预算绩效评价即上级政府对下级政府预算支出安排及使用效果的绩效评价。项目支出绩效评价实质是一项财政政策的具体反映,项目评价是政策评价的基础和载体,政策评价是项目评价的拓展和深化。
按实施主体分类。分为自评和外部评价。自评即各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评,自评结果报送本级财政部门;外部评价即外部评价注重对单位(部门)自评的再评价,一般邀请独立第三方开展工作,以保证评价工作客观、公平与公正。
按时间环节分类。分为事前评估(评价)和事后评价。什么样的项目适用于事前评估?什么样的项目又适用于事后评价?通过实践总结,我们认为要结合本级财政支出特点:一是部门基本支出等运转类支出更适用于定额管理,绩效评价对象应该为定额标准的科学性、合理性,既可采取事前评估,又可采取事后评价。二是本级非运转类直接支出更适用于事前评估。事前评估是将绩效嵌入预算编制较好的方法,在项目执行完成后再进行事后评价对事前评估进行验证总结。三是一般性转移支付和专项转移支付更适用于事后绩效评价。按照深入落实“放管服”改革要求,各级政府加大清理整合规范专项资金工作,原则上不再新增专项转移支付,专项转移支付基本上是存量的延续性政策,且主要采取因素或规划分配,更适合于事后评价。
绩效评价报告的合理定位
绩效评价报告的四个定位。能够被使用者认可,认为是有可用性的报告,应包含“四个报告”的内容。一是总结报告——通过项目决策、项目管理、项目绩效的共性指标,设计特性指标,建立项目评价指标体系,反映从决策、管理到效益全过程的评估,简单地说就是做项目决策、投入、产出、效益、效率的总结。二是调研报告——采用的方法更多是用调研的方式,通过大量一对一访谈问卷取得基础数据。三是诊断报告——诊断财政政策和管理存在的问题,为政策制定和完善管理提供支撑。四是咨询报告——为政策制定者和管理者提供有用的信息,为财政政策的决策和管理提供决策依据和改进完善的建议。
四川特色的绩效评价报告。回顾四川省省本级十多年来开展绩效评价的历程,经过多年的探索总结,绩效评价方式方法逐步演变为在注重资金使用绩效的总结报告的基础上,紧紧围绕提高绩效评价报告的“可用性”,突出政策和管理的咨询报告。省本级转移支付项目的绩效评价就是对转移支付政策的评估或政策调研。从提高效评价报告的“可用性”入手,绩效评价报告必须包含两个层次的要素:一是“总结报告”。通过项目决策、项目管理、项目绩效的共性指标,设计特性指标,建立项目评价指标体系,反映从决策、管理到效益全过程的评估,简单地说就是做项目决策、投入、产出、效益、效率的总结。二是“咨询报告”。方法上采用调研的方式,提供满足政策制定者和管理者所关注的信息,改进完善财政支出顶层政策设计科学性、合理性,为下一步政策制定和完善管理提供决策支撑。
绩效评价的关键步骤
近年来,四川省把握契机、顺势而为,牢牢抓住绩效评价工作质量和结果运用两个关键点,在质量上下功夫,提升绩效评价报告“可用度”,在运用合理评价指标体系对项目绩效进行总结评价的基础上,突出做好政策咨询报告,逐步形成体现四川特色的财政支出绩效评价工作体系。
(一)前期准备是关键。开展绩效评价前期准备不仅仅是工作计划的安排,更重要的是既要设计合理的评价指标体系,又要找准评价思路和方法。
1.要了解评价报告使用者的需求。一是要围绕资金和项目的管理者的需求和关注点来进行绩效评价,如资金管理者关注资金分配方式问题,绩效评价就要对能否改变资金分配方式进行论证。二是根据每个项目特性,考虑绩效报告能发现什么问题,提供什么信息,关注什么方面,有哪些可复制推广的经验,能提出什么有益意见和建议。
2.要收集梳理分析相关资料。一是通过项目主管部门收集梳理项目设立背景、实施规划(计划)、指导意见、管理办法等,充分掌握项目具体内容。二是通过互联网等媒介查找同类项目存在的问题,思考可能提出的建议,在评价前做到心中有数。三是要对同类项目政策进行梳理,避免政策交叉重叠,职权职责不清,影响资金使用效益。四是以问题为导向对被评价项目所有资金安排和管理方式进行多维度分类分析,与绩效目标、部门职能职责、政府重点工作、事权财权、行业规划等是否一致。
3.要根据项目特性确定评价年度。可以将被评价项目规划期作为评价年度,为下一个规划制定的必要性、科学性、合理性提供政策咨询意见。对长期存在的专项转移支付,评价年度原则上以最近三年为宜。
4.要在正式评价前开展试评价。依据评价指标体系、评价思路、方法选择、项目选点、工作安排等制定评价方案,在评价前要选点开展试评价,试评价的目的是对评价方案进行修订完善。
(二)找准评价切入点。采取什么方法进行评价,关系到评价报告质量和结果应用,以目标、需求、问题、服务为导向开展绩效评价是最好的切入点。
1.以目标为导向。根据项目绩效目标,通过对目标完成的数量、质量、时效、成本等要素进行比对,把可量化的目标值与评价结果进行比较分析,综合判断项目绩效目标的必要性、科学性和合理性。
2.以需求为导向。就是要准确把握政策相关对象的实际需求,特别是管理者和受益者的实际需求,要了解管理者的关注点,通过大量收集受益者的需求,做政策和需求是否匹配的论证,找准需求的方向、内容和数量,有的放矢、精准施策,使财政政策的制定更加符合受益对象的实际需求,达到政策的预期目标,充分发挥财政资金的公共性和普惠性。
3.以问题为导向。要带着问题去开展绩效评价,通过收集梳理项目资金安排、管理使用、项目绩效等方面可能存在的主要问题,思考解决问题的方法,有针对性地在评价过程中进行重点关注和论证,为政策制定完善提供决策支撑。
4.以服务为导向。围绕提高绩效评价报告可用度,使绩效评价服务于提高政府决策和管理水平,提升财政资源配置效率,给纳税人交一个明白账,满足政府服务对象关于绩效信息的需求。
从“四个导向”来看,以目标和服务为导向适用于所有项目的评价。民生保障类项目适用于以需求为导向开展评价,要通过大量收集受益对象的实际需求来制定完善财政政策,因此在评价中必须做需求与政策是否匹配的论证,政府提供的公共产品及服务是不是完全满足受益者需求。经济发展类项目适用于以问题为导向开展评价,在评价中要论证问题存在的原因,考虑解决问题的办法。基建投资类项目适用于以需求和问题导向开展绩效评价,结合项目评审及立项,重点论证立项必要性、投入经济性、方案可行性、筹资合规性、服务对象使用率、满意率等。而事后奖补类项目要论证政策必要性,一般用政策出台前后完成值与某个标杆值进行分类对比,看政策是否有效。
(三)严把报告和数据质量关。绩效评价收集到的基础数据的真实性,是绩效评价的生命线。四川省在绩效评价过程中积极采取措施,注重数据真实可信,确保评价结论客观、公正、准确,更好体现绩效的权威性和约束力。
1.重视样本数据对评价准确性支撑作用。考虑到四川市县两级总数超过200个,让市县填报数据无法保证数据真实性,四川省探索采取了“深度调研,点面结合”的方式开展绩效评价。运用大数据理念,除收集反映全面情况的数据外,对评价过程中反映项目绩效、执行情况、存在问题的数据主要通过科学抽取样本加大数量进行深度的调研,针对目标、需求和问题大量采用一对一访谈问卷方式,强调受访者独立性,让受访者讲真话讲实话。不直接采纳基层台帐统计数据,仅用于与访谈取得数据进行对比验证,然后对取得的样本数据汇总分析得出结论。
2.充分发挥访谈问卷数据收集功能。四川省将访谈问卷作为绩效评价的重要工具,从项目政策设计、执行、产出效益及政策关联方等多个角度,一改传统受益对象调查的模式,创新提出访谈问卷设计的“多维关联”原则。一是调查对象多维。调查对象包括了政策制定者、项目管理执行者、项目直接受益者和项目相关其它群体等四个维度。项目相关其他群体指在绩效评价过程中能够为改进完善政策制定和项目管理提供有价值的信息的群体,如竞争性项目中参与项目申报而没有得到支持的企业,以及参与项目评审的专家等。二是调查内容多角度。访谈问卷内容包括受益对象的需求,需要收集的基本情况及绩效数据,受访者对政策和管理的问题、意见、建议、满意度等。
3.建立质量控制制度。四川省借鉴审计工作制度,结合绩效工作特点,创新提出“导向明确、三级复核”的评价报告审核制度,逐级把关报告质量,深度介入,重点是把住前期准备、评价过程、报告生成三个关口。
重点评价的基本方法
四川省在开展财政重点绩效评价中,以大数据分析、成本效益分析法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法比较法等为基础,积极探索并完善评价方法,立足用数据说话,有理有据,使人信服,提高报告可用性,总结提炼了“四个导向、四维属性”的绩效评价理论,探索了“深度调研,点面结合”的绩效评价方法。
“面”:指在绩效评价准备阶段,必须以问题为导向对被评价项目所有资金安排和管理方式进行多维度分类分析,与绩效目标、部门职能职责、政府重点工作、事权财权、行业规划等是否一致,梳理整体项目安排情况。
“点”:运用大数据思维,重视一定数量样本数据收集,在确保数据真实可靠情况下,对数据进行汇总分析,用以支撑问题及建议。
这种方法的难点在于一对一访谈虽然能够采集到很多真实的数据和有用的信息,但花费的人工成本较高。同时,访谈问卷表的设计十分关键,直接关系到评价质量。通过访谈问卷要印证项目存在的问题,绩效目标是否适当,论证需求是什么,印证和思考可能提出的建议是否合适,并根据情况不断修正问卷内容。因此,需要评价者在评价前对项目要有较深刻的了解,对财政政策及具体工作要非常熟悉,人员素质要求很高,一般人很难胜任。
财政重点绩效评价在以目标、问题、需求、服务为导向,报告定位于总结、调研、诊断、咨询四维属性的基础上,并重点把握五个做法:一是做某个专项全面数据多维度分析。对比项目安排执行与绩效目标、部门职能职责、政府重点工作、事权财权、行业规划等是否一致。二是做部分点位全面摸底调查。通过这种方式可以给报告使用者提供基础数据及更多有用信息,也对报告结论建议做到有理有据。三是做横向或纵向对比分析。通过这种方式可以提供可复制推广经验或比较标的物的优劣。如对比分析本省与全国政策与管理差异,给管理者提供吸纳先进经验和做法;对比分析部门间支持政策及职能,梳理政策交叉重叠现象。四是做某个规划是否科学合理论证。规划是项目实施的依据,强调规划引领作用,建立任务清单制,规划是关键,项目绩效评价可以通过围绕专项规划论证其科学性合理性。五是做某个问题的论证。就是以某个问题为主线,通过绩效评价论证其是否存在问题,应该怎么完善。如围绕某个项目资金分配方式是否应该改变进行论证。
责任编辑 张敏
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