时间:2020-01-15 作者:于安 清华大学公共管理学院
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摘要:
全面预算绩效管理,不仅是财政的,而且是行政的、法律的和治理的。它是改革开放40多年来行政改革再出发的标志,也是经济全球化条件下实现我国政府治理能力和治理体系现代化的标志。
全面预算绩效管理的制度性改革意义
行政改革贯穿我国改革开放的全过程,但是具有全面制度改革意义的有两次,第一次是建立基于市场的行政管理新体制的改革,第二次是以绩效管理为中心环节的行政体制运行过程改革。
上世纪90年代开始进行的全面性行政制度改革,实现了社会主义市场经济体制的形成,建立了与市场经济相适应的新的行政管理体制。这一体制性制度变化,为我国融入国际经济贸易体系提供了行政管理的体制性制度条件。新的行政体制和生产要素性竞争优势,带动和实现了我国经济的数量型快速增长。但是随着人口、环境和资源条件的变化,我国经济发展的生产要素性优势逐渐减弱,基于政府管理的营商环境及其经济交易的制度性成本问题,成为妨碍我国实行高质量发展的重要因素。为此,进行以提高行政管理效率为中心的第二次全面性行政改革是势在必行的,全面预算绩效改革就是这一改革的第一途径和基本手段。以改善提高效率为中心的绩效问题,既是这一次全面行政改革的最...
全面预算绩效管理,不仅是财政的,而且是行政的、法律的和治理的。它是改革开放40多年来行政改革再出发的标志,也是经济全球化条件下实现我国政府治理能力和治理体系现代化的标志。
全面预算绩效管理的制度性改革意义
行政改革贯穿我国改革开放的全过程,但是具有全面制度改革意义的有两次,第一次是建立基于市场的行政管理新体制的改革,第二次是以绩效管理为中心环节的行政体制运行过程改革。
上世纪90年代开始进行的全面性行政制度改革,实现了社会主义市场经济体制的形成,建立了与市场经济相适应的新的行政管理体制。这一体制性制度变化,为我国融入国际经济贸易体系提供了行政管理的体制性制度条件。新的行政体制和生产要素性竞争优势,带动和实现了我国经济的数量型快速增长。但是随着人口、环境和资源条件的变化,我国经济发展的生产要素性优势逐渐减弱,基于政府管理的营商环境及其经济交易的制度性成本问题,成为妨碍我国实行高质量发展的重要因素。为此,进行以提高行政管理效率为中心的第二次全面性行政改革是势在必行的,全面预算绩效改革就是这一改革的第一途径和基本手段。以改善提高效率为中心的绩效问题,既是这一次全面行政改革的最初动力和动员理由,也是改革目标所向往的提高行政管理效率的内在机制。
以全面预算绩效改革为中心环节的改革,是一个内涵主导型的新一次全面性行政制度改革。它的新颖性和非传统性在于,不是首先进行行政组织的机构调整和人员资格的更新,而是通过实行结果主义导向的效率管理原则,通过确立预算绩效管理在政府决策和决策执行中的优先性地位,带动整个公共行政体制、法定职能和运行机制的改革。在绩效管理基础上将改革延伸至政府组织的结构、政府职能履行的主体、方式和过程。以绩效管理为内涵的改革,具有行政管理制度全面更新的推动功能,也将导致公共行政合法性的评价标准和方式的制度性改变,成为行政管理的普遍性原则和核心概念,远不是一时一事的行政便宜措施。
第一次全面性行政制度改革使市场成为政府行政管理的基础,形成了我国现代化行政管理的新体制,形成了市场与政府关系的中国格式。以全面预算绩效为中心环节的新一次行政管理改革,将造就一个可以测量的和可以问责的效率型政府和低成本政府。实行这种以政府管理效率和效用为目标改革的背景,是全球经济竞争对政府活动质量和能力的压力和需求。仅就目前常用的营商环境竞争标准而言,多数指标均以制度性交易的成本为基础。控制行政成本的中心环节就是实行全面的预算绩效管理制度。如果说现在以营商环境作为全球经济的竞争力标志,那么一个以成本效益分析为基础,以绩效管理为中心环节的行政改革不但不可省略,而且是营造最具有活力和一流营商环境所必需的。
这里强调新一次全面行政改革的制度属性,在于说明改革的目标是形成以法律为基础、可以长期和反复适用的系统性行政规则,而不是一时一事和任意改变的便宜性行政措施。制度性改革分层次推进,首先以国家财政及其相关制度的改革为起点,然后向干部管理和评价制度延伸,向政府职能的履行主体和履行方式延伸,最终形成一个高效率的有全球竞争力的政府运行机制。作为第一步的财政及其相关制度改革,包括预算、审计、统计的制度性改革。
预算绩效管理推动政府再造
绩效型预算能够推动全面行政改革的原因,在于资金支出与行政过程的结合。由于财政对行政的资金资源约束力,资金支出与行政过程的结合使财政成为公共行政的中心环节,行政组织的格局和各个行政环节的相互关系也必须随之进行重新布局和再构造。财政对决策、执行和监督过程的参与,可以普遍地适用于大多数行政领域。这样一来,绩效型预算管理培育和再造出经济效率型政府,成为一个国家参与全球经济竞争取得优势的一个重要制度领域。
绩效型预算首先是对传统预算的改造。传统的预算在功能上限于资金供给,是行政决策和执行的资源支持环节。传统行政的一个重要特点在于,预算与绩效分离,财政与监督分离。财政是政治决策的一个因素,但是不承担决策执行绩效的评价和责任追究功能。与财政预算密切相关的审计,职能主要是对资金使用的真实性进行监督,也没有绩效评价功能。对行政决策和决策执行的监督和评价,往往设置在财政系统以外。经过对传统预算的改革,绩效型预算以政府职能或者公共项目需求为目标,在精确计算实现行政任务和项目的成本以及最终可以实现的结果基础上进行。无论是直接支付还是通过融资发债的方式,绩效预算都是根据任务和项目设计需求,提出或者审核申请者提出的绩效标准和绩效目标,设计和确定监督程序和过程评价程序,最后确定结果的取得和由于不良履职发生的责任归属。
绩效型预算把会计、审计和统计制度更紧密地结合起来,形成一个制度中心圈。它们依据预算绩效管理的要求进行改革。改革后的会计制度,可以进行财政支出长期结果的计算,以及财政支出对资产负债表变化影响的预测。改革后的审计制度,不但致力于查清和证明财政支出的真实度和合规性,而且对财政支出与产出结果之间的经济关系进行评价。绩效信息的产生和流动,在极大的程度上依靠统计制度和实施程序的改革。我国在2018年设立中央审计委员会和对原来审计机构的职能优化改革,对预算绩效管理提供了极大的体制性支持。
一个以经济效率为基本准则的政府,财政必须是中心和枢纽。绩效型预算的构成奠定了预算和财政功能扩张的基础,它使财政预算延伸至行政决策和行政执行的全部过程,成为行政决策及其执行和实现所有环节的必经之路和控制中枢,而不再仅仅是提供资金支持的一个行政环节。更重要的是,由于预算绩效管理的原因,财政不仅成为政府运行的中枢,而且是政府与市场合作者的代表者和执行者。绩效管理不但改善了政府决策和执行的效率,而且改善着政府与市场合作者的关系。
实现预算绩效这种结合的法律基础,是公众对行政过程的参与和绩效责任的制度性安排。绩效信息的产生和流动形成公共决策公开化的机制,公众和专业评价者的多元参与形成预算决策民主化的延伸。当然它本身是政治性决策,财政不是替代政治决策过程,而是由于财政的参与提高了政治决策的质量。
把预算与行政过程相结合,实行绩效型预算管理改革的主要动力,是政府职能履行的充分性与财政资金有限性之间紧张关系的政治压力。这种紧张关系在历史上往往也是引发大规模政府职能改革的重要原因。政府职能的削减是一个严肃的政治过程,也是一个反复的复杂过程。在政府保留职能的范围内,通过提高资金使用效率的改革来实现政府职能往往是一个更可行的选择,这也是预算绩效管理受到重视和得到普遍采用的重要原因。在市场有效性更多地依赖政府管理、经济发展质量更多地依靠政府的管理质量条件下,为了取得全球经济竞争的主动和优势,政府将经济意义的效率和效用提到更高的优先地位是必需的和无可选择的。
预算绩效管理奠定行政合法性新准则
以财政为中心的公共行政新格局,要求法律制度上的适应性变革,变革的中心是将行政绩效作为评价行政合法性的新准则。
建立绩效型预算制度的合法性基础,首先是要将财政支出与行政履职的关系设定为成本效益关系,赋予财政支出以经济学上的成本属性。这种成本与效益关系的法律意义,在于用行政履职取得的效益作为财政支出合法性的依据,或者说没有对可预期效益的支持任何财政支出都是不合法的。这样一来,成本效益关系也就成为行政合法性意义的法律关系。
把财政支出与行政履职的关系设定为成本效益关系的基础,是将经济、效率和效用原则引入公共部门。把这些本来属于经济部门或者商业企业的原则应用于公共部门,实行所谓科学管理或者管理主义,在公共行政的历史上一直存在。但是通过成本效益分析来适用这些原则和进行责任性评价,就把这些市场性原则升级为公共行政的合法性原则。这个变化跨越了在公共行政领域长期存在的管理主义与法治主义的分野,也模糊了公法与私法的区别,客观上改造了原来评价政府合法性的法律制度,当然也催生了新法律制度的形成。认识和把握所有这些新关系的出发点,是公共部门与商业部门的关系,特别是两者之间在价值观、服务对象和基本目的方面的区别或者差别。正是由于这些区别和差别的存在,才产生了对新行政法这类法律制度的需要,否则就可以简单地把公法与民法部门完全合一了之。
经济、效率和和效用原则在公共部门的区别性运用,是正确适用绩效型预算制度并实现公共利益的重大议题。在商业企业运行中适用这些原则,以市场有效性为条件,在把它们引入公共部门的时候也是有条件的。商业活动价值和目标是比较单一的经济收益或者利润。在商业活动中,绩效是对经营过程的效率及其最终产出的要求,效率则是对经营活动的投入与产出的比率和测量准则。效用是经营目标的结果和收益的实现。经济是经营活动的基本原则和基本方法,决定了商业经营活动各种关系的性质。将经济、效率和效用原则引入公共部门,用于控制公共开支、约束和评价行政时,非常重要的条件就是它们与公共事业目标和价值的一致性,以及保持对实现公共目标的足够灵活性和适应性。如何能满足这些条件,就是所谓“新行政法”的使命。
绩效型预算要求以绩效收益作为支出的合法性依据,所以实行绩效型预算的中心机制是绩效收益的可确定性和可测量性。绩效收益的可确定性往往体现为绩效收益指标和绩效收益标准,绩效收益的可测量性则体现为绩效收益测量工具和方法的可适用性。企业的经济性效益可以是在生产销售的周期内进行直观测量的,但是国家行政管理和行政服务中公共属性的构成因素很多情形下是多元化的,并不限于可计算的经济方面,有长期与短期的重要区别,更重要的是需要体现对不同社会群体的区别对待,因此应当进行因地制宜地加以确定和区分。所以,经济、效率和效用三原则在公共行政中的适用往往存在局限、例外和条件,这一点是不能忽视的。
责任编辑 韩璐
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