时间:2020-04-16 作者:吕旺实
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摘要:
2003年财政部开始主动提出减少财政赤字,当年减少了100亿。2004年我国经济出现局部过热,中央采取了一系列行政和经济的手段加以抑制,财政也积极配合,提高了土地转让收费标准,增加了房产交易税等,但当年赤字没有减少。2005年,中央明确提出要实行稳健的财政和货币政策,但赤字只减少了198.3亿元,仍然保持在3000亿元。
而与此同时,财政收入增加的绝对数很大,2003年和2004年有3000-4000亿元,增幅在15-20%之间。但即使这样,财政还是有数额不小的赤字,从目前的趋势看,2006年的赤字也不会有较大幅度的减少,2007年及以后年份仍然会有赤字。人们因此关注这样一个问题:赤字为什么存在,要持续多长时间,如何防范赤字的长期化。
结构性问题带来结构性赤字
财政赤字分为周期性赤字和结构性赤字。当一国经济步入低潮,出现了通货紧缩和较高失业率的时候,政府就要发债,实行扩张性财政政策拉动经济增长,此时的赤字是周期性的赤字。而为解决某些社会、经济问题,应对突发事件或因财政自身结构性问题而出现的赤字就是结构性赤字。结构性赤字对应的是结构性问题,比如,目前美国经济连续3年稳定增长,美联储连续13次加息,但是由于伊拉克战争,美国连续...
2003年财政部开始主动提出减少财政赤字,当年减少了100亿。2004年我国经济出现局部过热,中央采取了一系列行政和经济的手段加以抑制,财政也积极配合,提高了土地转让收费标准,增加了房产交易税等,但当年赤字没有减少。2005年,中央明确提出要实行稳健的财政和货币政策,但赤字只减少了198.3亿元,仍然保持在3000亿元。
而与此同时,财政收入增加的绝对数很大,2003年和2004年有3000-4000亿元,增幅在15-20%之间。但即使这样,财政还是有数额不小的赤字,从目前的趋势看,2006年的赤字也不会有较大幅度的减少,2007年及以后年份仍然会有赤字。人们因此关注这样一个问题:赤字为什么存在,要持续多长时间,如何防范赤字的长期化。
结构性问题带来结构性赤字
财政赤字分为周期性赤字和结构性赤字。当一国经济步入低潮,出现了通货紧缩和较高失业率的时候,政府就要发债,实行扩张性财政政策拉动经济增长,此时的赤字是周期性的赤字。而为解决某些社会、经济问题,应对突发事件或因财政自身结构性问题而出现的赤字就是结构性赤字。结构性赤字对应的是结构性问题,比如,目前美国经济连续3年稳定增长,美联储连续13次加息,但是由于伊拉克战争,美国连续出现预算赤字,这就是结构性赤字。自然灾害、战争是一种结构问题,维持过高的福利(如欧洲)以及要对大量低收入的人进行补助都是社会结构问题,要解决这些问题往往导致赤字。
我国目前出现的赤字不是因为战争或自然灾害,而是源自中国社会、经济和财政的结构转型过程中支出形成的压力。我们面临着“改革、发展、稳定”三大任务,只有同时兼顾三个方面,才能度过历史的“机遇和挑战并存”的“转型”时期,这决定了财政支出的特定结构。
1.“改革”要求有超常的“增量”财力支持。十六届五中全会通过的“十一五”规划建议对未来五年社会经济进行了部署,中央经济工作会议和全国财政工作会议又对2006年改革进行具体安排。改革直接触及经济社会运行中一系列核心领域和深层次问题。政府行政改革、垄断行业改革、汇率机制改革,就业、社会保障、教育、医疗、“三农”问题等,都被摆到突出位置。改革部署力度之大、内容之全面、涉及范围之广是空前的。部分改革项目在改革成功以后肯定会减少财政支出,但是目前却付出改革成本,比如行政事业单位改革,特别是乡镇一级控制编制等,要解决人员分流问题,必须有一定的支出,其他如国有企业改革,要解决社会事业剥离问题等。部分改革就是直接增加支出,比如农村义务教育、新型合作医疗以及新农村建设等,都要有新的支出。这些支出数量大,时间比较集中,是原支出基础上新增加的支出,也是超过一般财政收入可支持的超常支出。
2.“稳定”要求支出“存量”结构不能作大调整。财政部门努力地调整支出结构,但是在相关条件不具备时不能有大的调整。有人说,这些年的财政支出,是用“存量保稳定,增量搞改革”,这个说法有一定的道理。“存量”在这里是原来形成的支出基数,“增量”是原来基数以后的新增支出。首先,不能大幅度调整支出结构,将原有财力调换到改革和发展需要新支出方面来。我国财政支出的现有结构中确实有一些不合理的地方,比如财政负担人员过多等,但是很难通过快速地、大幅度地调整现有支出结构,将财力用于新增支出方面去,达到缓解支出压力的目的。当然,保存量不是不改革,特别是如政府行政经费增加快、有收费权的事业单位的收费和经费管理松懈等,都是要改革的。其次,从稳定角度看,存量不仅不能动,甚至还要增加投入。因为一些新的支出也与稳定有关。比如城市失业人口生活保障和贫困人口的就业、生活、住房等问题的解决,就要加大支出;农村失地农民、农村贫困人口等问题的解决也要加大支出;对贫困县经费运转困难补助的转移支付要增加;财政供养人员在辞退以前,照样要长工资。另外,还要解决社会出现的新的基本安全问题,比如保障能源安全、粮食安全、环境安全、卫生安全等,国家都要有一定的投入。
3.“发展”要求财政保持一定的建设投资量。从经济和社会发展方面看,也要求财政有“增量”投入。我国处于经济发展中,基础设施等投入本来就不足,中小城市迅速发展中的基础设施尤其需要加大投资。同时,要实现经济增长方式的转变、科技进步和能源节约等,财政还要投入,通过财政资金的杠杆作用引导和带动更多的社会资金投入。2000—2004年我国经济建设的支出占财政总支出的比重分别为36.1%、34.2%、35.3%、28.0%、27.8%,由于我国财政支出统计数中未含社会保险支出,如把社保支出计算进去(即大口径财政支出),则这一比重分别仍然可达到31.5%、29.9%、26.1%、24.1%、24.0%。2004年经济建设事务支出达到7933.3亿元,虽然国债投资没有增加,但经济建设总支出仍然远远高于发达国家的平均数8.8%,预计今后仍将维持在20%以上。此外,经济建设中基本建设的比重也很高。2004年有3437.5亿元,占经济建设支出的43.3%。虽然不是扩张性财政政策时期,但是基本建设支出仍然很大,体现了我国的“发展阶段支出特征”。由于建设投入需要量很大,而社会事务支出需求也很大,因此财政必须发债。这个债就体现为建设债(经常性项目不允许发债)。
4.新旧负担并存的支出特征。转型期是从“旧”走向“新”的过渡期,对财政来说,旧负担未减,新负担激增。比如上述的经济建设的支出就是新旧并存的支出。农村问题就是“旧”向“新”转型时出现的特殊性问题,也是财政的特殊性责任。西方国家对农民有很高的补贴,但是无论如何,发达国家农民只占总人口的很小比例(美国2%),所需要的补贴也只占财政支出的较小比例。而中国农民要占总人口的大部分,对他们一点补助,就会占财政支出的较大比例。商品市场经济使低效率的小农开始分化,数量巨大的农村剩余劳动力开始出现,因此今后相当一段时期,财政对“三农”支出所占的比例将不断上升。在转型期间,城市失业人口、贫困人口不是一般地出现,而是较大数量地出现,社会保障性支出也因此较完成转型的其他国家要多。社会保障支出在西方国家中的比重很高,平均达到38%,如果加上医疗、住房和交通补助等,比重达到54.6%。我国目前只有24%,但是可以预计,在未来几年内社会保障将有很大的提高。
收入的结构性缺陷助推结构性赤字
我国的税收制度已经与国际接轨,形成流转税、所得税、财产税、社保(统筹)等税种,就好像有四个支柱。但分析我国的收入结构可以看出,它是以流转税为主的税收,其他的“支柱”没有真正立起来,财政筹集收入能力有结构性的缺陷。
1.所得税(特别是个人所得税)比重很低。从IMF2004年出版的《政府财政统计》数据看,发达国家财政收入中,所得税收入占GDP的比重平均为14.27%,而我国只占4.16%。特别是个人所得税,大部分发达国家的个人所得税收入要占到总税收的1/3左右(GDP的12%左右),但是我国只占财政收入的1/25(GDP的1.27%)。原因在于经济发展程度的差别,我国大部分劳动者的工资收入水平低,基尼系数高,可缴纳税收的余地小。
2.财产税基本没有收入。从IMF2004年出版的《政府财政统计》数据看,发达国家财政收入中,财产税占GDP的比重平均为2%左右。我国关于个人私有财产的税收正在设计之中,即使正式出台(一家第一套房子免税的方案),收入也不会太高,因为居民积累的私人财富还是太少,价值不高。
3.社会保障统筹的规模和范围都很小。我国社会保障统筹的“费率”或“税率”已经很高,达到工资的35%以上,但是统筹面很小,可以筹集到的资金有限。退休金发放与现职人员工资联动,且发放水平在一些城市还较高,形成目前退休金的困难局面。发达国家的社会保障收费(税)占GDP的比重平均为11.57%,而我国目前只有4.23%。
4.税收总量占GDP的比重相对低。2004年我国各项税收占GDP的比重只有19.28%,而发达国家平均为29.07%(这个统计中没有包括社会保障统筹和其他收入),高出我国的1/3。如果加上社会保险统筹和预算外资金,即“大口径财政收入”占GDP的比重为26.85%,略低于美国的31.76%;大大低于欧洲国家中德国的44.62%和法国的50.17%、瑞典的57.96%。
结构性赤字且将持续
由于社会和经济有结构性的问题,靠常规财政收入无法解决,才不得不举债,出现了结构性赤字。因此,判断结构性赤字的合理与否,要看社会和经济中结构性问题需要解决程度的大小。
我国目前的结构性财政赤字,对于平衡宏观经济总量,推动经济增长、稳定通货和促进就业发挥着积极作用。但是,这种积极作用是以赤字的适度规模为前提的。赤字的大小首先要看社会需要解决问题严重度的大小,但还要看宏观经济指标值和财政信用指标值,就是说,经济增长、通货正常、债务负担合理与否是重要的判断值。
首先是通货膨胀值。如果有严重的通货膨胀,赤字政策或赤字的大小都应当重新考虑。从“供求”矛盾看,目前和未来一段时期,物价不可能大幅度上涨。总体看,严重的通货膨胀的可能性很小,甚至,在消化成本推进因素,一段时间的物价上涨以后,接着还有通货紧缩的危险。其次是经济持续发展指标值。如果经济因为赤字的原因而失去未来发展的“后劲”,赤字政策就应当重新考虑。由于高额储蓄的原因,现实购买力不足,宏观供给大于需求的不平衡的状态将持续存在,赤字没有挤出效应,反而有填补效应,有利于持续发展。再次,财政自身的信用度值。在全球市场经济自由度和最适宜投资国家评比中,财政制度健全、债务依存度低是一个重要指标。债务依存度低意味着政府管理能力强,也意味着财政信誉度高。
欧盟的协定中规定了欧洲国家当年赤字的上限是GDP的3%,累计债务不超过GDP的60%,这个限度是他们在摸索中得到的,有他们自己的合理性。中国的问题有很强的特殊性,如多民族国家、大量的农业人口、经济落后、金融体系较为脆弱以及存在大量的隐性债务等,因此,我们要通过发债为当前经济社会发展提供条件以外,还必须为自己应对未来更多的挑战留有债务余地。通过对“十一五”经济增长、财政收入和债务的乐观预测,如果需要发债,只要保持每年不超过3000万的新增债务,就可保证连续10年的累计债务占GDP的15%左右,当年债务占GDP的1.5%左右。
发达国家财政收入的四大支柱(包括统筹)中,我国“缺少一个,两个不足”,由此可以看出,我国财政的收入结构是“幼稚”的。但是,我国财政支出结构有如下特征:第一,“早熟”特征,比如城市中有部分过高的公共服务和福利,包括豪华的办公、教学设施,高级的医疗器械和医疗支出,部分城市高比率的退休支付等,这些已经与西方发达国家看齐了,它们都需要财政支持。第二,“补欠账”的特征,比如离退休人员的退休支付,不仅没有积累,靠“现收现付”仍然不足,还要财政拨款。第三是“成长中痛苦”的特征,比如基础设施投入、下岗、农村待转移的人口等需要投入,财政有难以承受之痛。
上述支出与收入的矛盾如果继续存在,结构性赤字也将继续存在。结构性赤字的减少或结束有两个条件:第一,从支出的角度看,就是转型阶段社会经济矛盾得到缓和,支付改革成本的高潮期能成功度过,一般支出靠正常收入可以维持。第二,收入结构的健全,包括个人所得税有大幅度的提高,财产税开征并有一定的收入,社会保障收入有较大增长等。
(作者为财政部财政科学研究所研究员、博士生导师)
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