时间:2021-01-05 作者:丁先觉 彭龙运 (作者单位:财政部综合与改革司)
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摘要:
一、财政职能与政府间转移支付
1.财政职能范围界定。美国财政职能范围界定的理论基础是公共财政理论。该理论认为,社会产品(含服务)可分为私人产品、公共产品和准公共产品三种类型。私人产品是指效用上具有可分性、使用上具有排他性的产品。公共产品则与此相反,效用上具有不可分性,使用上具有非排他性。准公共产品是指兼具公共产品和私人产品双重特征的产品。财政或政府的职能就是弥补市场机制的缺陷,为社会提供公共产品和部分准公共产品。但是,在财政管理实践中,公共财政理论遇到了严峻的挑战。随着人民对产品特征认识的不断深化,纯公共产品和纯私人产品的范围变得越来越窄,准公共产品的范围正在不断拓宽。判断某类准公共产品是否应该纳入或应在多大程度上纳入财政职能范围,成了一道难题。因此,现实中的财政职能范围界定很难有十分明确的客观标准,而是多种因素共同作用的结果,如传统的公共财政理论、历史沿袭、公共部门或私营部门提供准公共产品的效率对比和政治考虑等。目前美国的财政职能包括四个方面:(1)一般政府服务,如行政管理、国防、社会治安和国际事务等;(2)社会和公共服务,如教育、卫生、社会保障和福利、文化娱乐和宗教、公用设施...
一、财政职能与政府间转移支付
1.财政职能范围界定。美国财政职能范围界定的理论基础是公共财政理论。该理论认为,社会产品(含服务)可分为私人产品、公共产品和准公共产品三种类型。私人产品是指效用上具有可分性、使用上具有排他性的产品。公共产品则与此相反,效用上具有不可分性,使用上具有非排他性。准公共产品是指兼具公共产品和私人产品双重特征的产品。财政或政府的职能就是弥补市场机制的缺陷,为社会提供公共产品和部分准公共产品。但是,在财政管理实践中,公共财政理论遇到了严峻的挑战。随着人民对产品特征认识的不断深化,纯公共产品和纯私人产品的范围变得越来越窄,准公共产品的范围正在不断拓宽。判断某类准公共产品是否应该纳入或应在多大程度上纳入财政职能范围,成了一道难题。因此,现实中的财政职能范围界定很难有十分明确的客观标准,而是多种因素共同作用的结果,如传统的公共财政理论、历史沿袭、公共部门或私营部门提供准公共产品的效率对比和政治考虑等。目前美国的财政职能包括四个方面:(1)一般政府服务,如行政管理、国防、社会治安和国际事务等;(2)社会和公共服务,如教育、卫生、社会保障和福利、文化娱乐和宗教、公用设施等;(3)经济服务,主要用来改善宏观经济管理和提高经济运行效率,如创造就业机会、提高国际竞争力、支持农业、交通和能源等重点产业的发展等;(4)其他服务,如公债利息支出和支出衍生收益的冲减等。
2.政府间财政职责划分。美国是联邦制国家,分为联邦、州和地方政府(县、市、镇等)。根据联邦制要求,各州和地方政府应具有高度的相对独立性,特别是财政自主权的相对独立。经过长期的实践探索,逐步形成了一套联邦制财政理论,专门用于处理各级政府间的财政关系。该理论首先承认联邦、州和地方政府应拥有高度独立的财政自主权,但同时强调,必须在一个国家的框架内共同承担财政职责。各级政府间的财政职责划分,应遵循“受益原则”和“效率原则”。所谓受益原则,就是根据各项财政职责的受益对象和受益覆盖范围,来确定承担该职责的政府级次。凡是以国家为整体、使全国公民共同受益的职责,就是联邦政府的财政职责,如国防、外交等。凡是受益对象具有可分割性、受益范围仅限于州或地方政府的职责,则划为州或地方政府的财政职责,如州或地方基础设施等。所谓效率原则,主要是考虑由哪级政府来完成某项职责的投入产出比更高。但是,原则只是相对的,政府间职责划分同样受到历史沿袭和政治因素的影响。
根据上述原则,联邦政府的财政职能主要包括:(1)国防。(2)国际事务。(3)保持经济稳定。通过独立的联邦储备系统,制定和调整货币政策,规范货币供应,稳定利率和汇率;通过税收和财政支出政策,实现经济稳定增长和充分就业,调节收入分配,矫正社会分配不公;通过制定国内贸易政策和对外贸易政策,保证市场有效供给,稳定价格,平衡进出口贸易等。(4)支持社会发展和保证社会稳定。通过制定科技、教育发展计划和支付科技、教育拨款等支持科学技术和教育的发展;通过制定社会福利计划和拨款,保证社会稳定。(5)提供使全体公民受益的其他公共服务。
州财政的主要职责是促进本州的经济发展和提高本州的竞争力;收入再分配,如救助穷人;提供本州范围内的公共服务,如警察和防火等。具体的支出项目包括:基础教育、公路建设、公共福利、对劳动能力缺陷或丧失者提供最低收入保障、医疗保健、公用事业(主要有警察、消防、水电及煤气供给)、州政府支出、州债务的利息支出等。
地方政府(县、市、镇)的主要财政职责是提供使本地区受益的项目。由于收入来源比较有限,主要依靠财产税,地方政府一般以警察、消防、水电煤气供给等公共服务为主。经济发展和基础设施建设通常由联邦和州政府的专项拨款解决。具体支出项目一般包括:一般行政经费、家庭和社区服务、健康服务、基础教育、治安、消防、道路和交通、公用设施等。
3.政府间财政关系。美国的经济十分发达,地区间经济发展水平接近,没有明显的贫富之差,为联邦制财政管理体制奠定了坚实的基础。州和地方政府拥有较高的财政自主权,可以在宪法规定范围内,自行决定税费种类和征收标准;可以自行选择支出项目和支出水平。联邦政府除了根据宪法制定一些公用准则外,对州和地方财政原则上不加干预。联邦基本上没有对州和地方政府的一般性转移支付,而是实行专项拨款(或分类拨款)制度。专项拨款一般都与具体的支出项目挂钩,如教育、公路建设等,接受拨款的政府不得随意挪作他用。由于各级政府间实行高度的联邦财政制,收入来源和支出职责划分比较明确,政府间的转移支付属于自上而下的单向型拨款制度,即联邦政府可以对州政府和地方政府拨款,州政府可以对地方政府拨款。但地方政府不向州和联邦政府上交,州政府也不必向联邦上交。联邦对州和地方政府的专项拨款覆盖国内公共支出的大部分领域,约有300多项,有些是一定多年的项目,有些是一年一定的项目,但通常都要依据客观标准按公式确定。各州对地方政府的转移支付制度并不统一,在项目选择、考虑因素、拨付方式等方面,都有所不同。
二、预算编制和预算审批
1.预算管理机构。美国的预算编制过程比较复杂,参与的部门也比较多。行政部门机构中与财政管理有关的部门有三个,即总统办公室下设的管理与预算办公室、总统经济顾问委员会和财政部。管理与预算办公室负责预算的编制和执行,财政部主要负责组织财政收入和管理国债。立法机构中也有三个委员会与财政管理有关,即国会预算办公室、众议院预算和拨款委员会、参议院预算和拨款委员会。行政部门负责起草总统预算建议并提交议会审批,议会负责审核和修改预算。预算建议批准后,由行政和立法机构共同监督执行。州和地方政府的本级财政支出管理体制与联邦政府基本相同。
2.预算构成。美国实行联邦制财政管理体制,一级政府一级预算,各级预算相对独立,上级政府不对下级政府的预算进行汇总。因此,美国没有汇总的全国预算,只有联邦预算、州预算和地方政府预算。以联邦预算为例,预算可分为三个层次:预算外、预算内和总预算(或综合预算)。预算外资金是指根据有关法律规定不纳入预算内的基金,如邮政服务基金和社会保障信托基金(即联邦老年人和幸存者保险基金、联邦伤残保险信托基金)。预算内资金是指除预算外资金以外的全部财政性资金。预算外和预算内汇总后即形成总预算,又简称为预算。总统预算建议和国会审批的预算都是指总预算。为了便于审批、执行和监督,联邦预算支出按多种方法进行分类和交叉分类,如按政府职能分类、按政府部门分类、按基金帐户分类以及按项目或工程进行分类。首先,将全部预算支出按政府职能分为19大类,国会主要针对按职能分类的支出项目进行辩论,然后将每项职能支出按政府部门进行分类,最后将每个部门的预算支出分解为各个项目或工程。由于这些分类是交叉进行的,因此,也可以将这种连环套式的分类结构,理解为不同的预算层次。分析人员从这种多种类多层次分类中,不仅可以了解各项政府职能的开支情况,而且可以了解每个部门在某个具体项目上花费多少。
3.财政支出约束。美国的各级行政长官实行民选任期制,但财政政策必须保持长期基本稳定和较强的连续性。为了解决这一矛盾,美国建立了一套比较完善的财政支出约束机制,使各级政府既能拥有高度的财政自主权,但又不能随意实行扩张性的财政支出政策。以特拉华州为例,州宪法对预算支出作了四条十分谨慎的规定:(1)一般基金安排的预算支出的最高限额不得超过当年预算中一般基金收入的98%;(2)必须将2%的一般基金收入留作后备基金,以应付预算中难以预料的紧急情况;(3)从一般基金收入中提取5%建立“雨日基金”,专门用于防灾减灾,可滚存使用;(4)不允许打赤字预算,也不得发行债券。
4.总统预算建议。美国联邦的财政年度为10月1日至次年9月30日。但管理与预算办公室在新财年的18个月之前就开始编制总统预算建议,并在9个月时间内完成(后9个月为国会审批总统预算建议的时间)。所谓总统预算建议,实际就是总统递交给国会审批的预算方案。由于宪法规定,总统只有预算建议权,没有预算审批权,因此,总统和行政部门编制的预算方案被称为总统预算建议。其编制过程如下:第一步,总统就新财年的预算和财政政策提出指导纲领。第二步,管理与预算办公室与各政府部门共同研究,为每个部门制定出预算政策,用于指导各部门编制预算要求。第三步,直到秋季开始,各部门向管理与预算办公室提出各自的预算要求。第四步,管理与预算办公室组织专家分析和评估各部门的预算要求,并与每个部门磋商解决存在的问题。如果管理与预算办公室解决不了,由总统或白宫办公室的官员与各部门商量解决。第五步,根据审核和磋商后的部门预算要求,编制详细的预算方案。第六步,新财年开始所在日历年的1月第一个星期一,最迟不得晚于2月的第一个星期一,总统将编好的预算建议和初步预算报告递交国会。
5.预算审批。美国现行的预算审批程序是根据1974年的“国会预算法案”建立的。该法案规定,国会在接到总统的预算建议后,应在8-9个月内完成预算的审批工作,包括更改收支总额和标准、增加或删减收支项目、批准或否决预算。国会的审批程序比较复杂,一般要经过以下几个步骤:首先,审核预算支出授权,即确定哪些部门有权执行一些特殊项目或工程。其次,由众参两院的常务委员会确定预算收支总规模。第三,由众参两院各自的预算委员会形成预算决议案。第四,由众参两院的专业拨款委员会制定预算拨款法案。第五,众议院经“三读”投票通过拨款法案,并转交参议院投票审批。第六,参议院投票表决。如果参议院对众议院通过的拨款法案有不同意见,众参两院将成立联合审议委员会,共同探讨解决分歧。该委员会将解决分歧的方案写成正式报告,分别由众参两院再度投票通过,最后形成调和预算法案,送总统签署。第七,根据1996年国会通过的“项目否决法案”,如果总统不同意众参两院的调和预算法案,有权在5日内提出更改或取消某些支出项目,并交国会讨论。第八,总统签署预算法案,预算审批程序完成,预算法案生效。
三、后预算支出管理
预算法案生效后,即进入后预算支出管理阶段。后预算支出管理一般包括预算执行管理、预算支付管理、预算调整、现金流动性管理、单位支出管理和预算支出效率评估等六个方面的内容。
1.预算执行。预算草案经总统签署后,即成为有法律效力的预算法案,并移交管理与预算办公室统一执行。预算执行的任务是,严格按照预算法案或预算拨款法案支拨款项,保证预算支出单位按预算法案规定的用途使用资金,既不允许超支,也不应有结余。最新通过的“反低效率法”还要求,管理与预算办公室应制定详细的资金供给计划,按项目进度分期分批将资金合理分配到每个预算单位,保证每个项目的资金及时到位。预算单位也可以根据自己的特殊情况,向管理与预算办公室申请调整拨款计划。
2.预算支付管理。美国联邦、州和地方政府都建立了高度电子化的国库支付系统,由财政部或财政局集中管理。如联邦政府财政资金实行基金或帐户式管理。首先,将全部财政性资金划分为不同的基金,一类称为联邦基金,另一类称为信托基金。联邦基金包括一般基金、专用基金、公共企业基金和政府基金。信托基金是政府为特定目的或项目而建立起来的特别基金,法律上称之为信托基金,如高速公路信托基金和由捐赠款建立的各种信托基金。在安排预算支出时,由国会的拨款委员会及其所属的专业委员会,按基金管理方式建立拨款法案。其次,国库支付系统为每个预算单位建立一个单独的分帐户,同时根据该预算单位的各项拨款法案,建立子帐户。国库对每项拨款法案支出限额,按时间或项目进度将资金从各联邦基金或信托基金中划出,分别拨付到支出单位的分帐户及其子帐户。当支付行为发生时,再从子帐户中支付。
3.预算调整。美国的预算编制提前进行,而且没有决算,预算即是决算。在预算执行过程中,可能会出现一些特殊情况,需要追加追减预算。为此,美国政府制定了一系列法案,对预算调整实行严格管理。预算调整一般有三种情况:一是总预算超收或减收。每个财政年度内,国会至少有三次预算调整会议,对预算超收作出追加安排,或对预算减收作支出削减处理。美国预算支出分为强制性支出和非强制性支出。强制性支出又称为直接支出,是指由长期法案规定的、不受年度预算收入限制的支出,如养老保险和医疗保障支出等。非强制性支出是指一般性政府支出,如行政管理费和文化娱乐支出等。因此,预算超收或减收,通常只影响非强制性支出项目。二是支出单位超支。支出单位在预算执行中,如果遇到特殊情况,如自然灾害,可以要求追加预算,但同样必须经过国会的批准。在国会批准之前,总统无权追加预算。三是支出单位支出结余。如果经济和社会环境变化对某支出单位节支有利,总统可向国会建议追减预算,由国会投票决定。与预算审批一样,国会在审批行政部门提交的预算调整建议时,同样应遵守严格的法定程序。
4.现金流动性管理。所谓现金流动性管理,就是财政部门为了及时足额满足预算单位的支出需要和充分有效地管理财政间歇资金,有计划地从资本市场筹集资金或进行短期投资活动的财政资金管理方式。在国库资金不足时,通过短期融资办法以尽可能低的成本从资本市场筹集资金;在资金临时结余时,有计划地将资金投入资本市场,通过证券买卖或其他方式争取一定的投资收益。尽管美国的资本市场比较发达,筹资和投资形式较多,但是,为了保证财政资金的安全性,财政的现金流动性管理一般只允许进行保本投资,而且必须由专业人士和专门机构进行,不得从事任何形式的高风险投资,如股票和期货投资。
5.单位支出管理。预算单位的支出一般可分为工薪支出和物资劳务购买支出两大类。由于美国实行规范的分类分级工薪制度,政府雇员工资和津贴标准十分明确,工薪支出一般比较简单。对于物资和劳务购买支出,美国各级政府普遍实行政府采购管理制度。所谓政府采购管理,是指由政府部门集中管理的主要以公开招标形式采购政府部门所需物资和劳务的管理方式,是提高财政支出效率的行之有效方法。美国联邦政府、州政府和地方政府在政府采购管理体制方面,存在着很大的差异。有些州将所有政府部门都纳入集中采购管理,有些州则只将部分政府部门或部分产品纳入集中采购管理,对一些特殊部门或商品实行专门的采购管理办法。
6.支出效率评估。支出效率评估是强化支出单位预算约束、保证财政资金使用合理合法性、提高财政支出效率的重要监督制约措施,也是预算编制的重要依据之一。支出评估一般包括支出单位的支出目标评估和支出项目的效率评估。支出单位在申报预算拨款时,必须提出详细明确的任务目标,一旦预算申请得到批准,就必须完成支出目标。就某个支出项目来说,也必须达到事前制定的质量标准。支出效率评估的任务就是考核支出单位是否真正有效地使用财政资金,是否全面履行自己的职责。同时,还要进行横向成本效益分析,找出单位或项目之间的成本效益差,从而为下一年度的预算编制提供客观依据。由于支出效率评估的技术性强、工作量大,再加上主观随意性难以掌握,因此,美国政府不仅在行政和立法机构都设有专门的评估机构,而且鼓励各大专院校、研究机构和私营单位参与支出评估工作。通过行政、立法和社会机构的共同监督,大大硬化了单位或项目预算约束,强化了后预算支出管理,也为预算编制和审批提供了客观的信息资料。
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