目前,我国经济领域违法违纪问题比较严重,侵吞浪费国家钱财、挪用公款、贪污受贿大案要案触目惊心;偷税、逃税、骗税、抗税,擅自减免税现象十分普遍;越权设立基金、乱收费,截留挪用国家财政收入,把预算内资金转为预算外,私设“小金库”等现象十分突出。财税秩序混乱状况已制约着国民经济的健康发展,阻碍了改革开放的顺利进程。因此,严肃财经纪律、整顿财经秩序、加强财政监督、坚决打击惩处财经违法违纪行为,已成为当前财经工作的紧迫任务。
一、财经违纪根源分析
(一)财政体制不完善和利益机制的副作用。分税制以前,在中央和地方政府之间的财力分配长期执行的是财政包干体制,把中央政府和地方政府的财政利益纳入到同一个分配机制中,使得二者的利益冲突无法避免。1994年虽实行分税制的财政体制改革,但仍较多地保留了“包干体制”的印记。如按基数法核定收支基数,部分税收收入分成,按企业从属关系征收企业所得税,以及保留原有税种划分原则和补贴办法等,基本上未打破现有利益格局。因此中央政府和地方政府利益冲突的矛盾并没有解决。加之地方税体系还没有完全建立起来,缺乏有效的主体税种,地方财力明显不足,特别是省级以下情况更加突出,地方政府为了维护经常性开支的需要,在强化地方税征管工作的同时,利用其接近纳税人、缴费人的优势,截留、挪用上级财政收入,擅自减免中央税和共享税,乱设基金、乱收费。据调查,近年来各级政府以各种行政性收费方式参与社会分配的数额,已超出地方税收入规模。
(二)税负不公平造成众多纳税人互相攀比,进而偷税、逃税、欠税。税负的不公平,有的是由于税收政策本身所致,有的则是由于税收征收的力度不同形成的。如企业所得税按不同所有制设置税种、税率,优惠条件各异,不同地区之间也存在差别;在税收执法过程中,一些税务人员素质不高以及税收征管手段落后等造成各个纳税人名义税率与实际税负不相符。由于税负不公平,导致了纳税人之间相互攀比,纳税行为扭曲,偷、逃、欠税严重,甚至经常出现抗税行为。
(三)财经分配秩序混乱,预算外资金管理失控。在经济转轨过程中,财政作为国民经济分配主渠道的格局被打破,政府其它部门参与分配的情况日益严重,预算外收支范围不断扩大,大量体现政府职能的财政性资金长期在体外循环,脱离财政的管理和监督,严重削弱了财政分配和调节职能,助长了不受预算约束的“自收自支”、“以收抵支”甚至“坐收坐支”等违纪行为,给私设“小金库”开了方便之门。致使预算外资金管理失控,严重扰乱了财经秩序,影响了国民经济和各项社会事业的健康发展,助长了不正之风和腐败行为的滋生。
(四)财税法规不健全、不配套,有法不依、执法不严的情况比较严重。改革开放以来,我国财税立法虽然取得了很大的进展,但是适应社会主义市场经济发展需要的财税法律体系还没有完全建立起来,立法滞后的问题比较突出。而且现有财税法规统一性、协调性不够,给财税执法带来一定的难度,也给一些违法者以可乘之机。同时,由于多年来对财经违法违纪行为处罚偏轻,特别是对有关责任人的直接处罚力度不够,致使一些企业和单位屡查屡犯,明知故犯,经济领域中有法不依、执法不严的情况比较严重。
二、治理对策
为了给社会主义市场经济发展创造一个良好的法制环境,维护市场公平竞争,促进国民经济快速健康发展,必须加强财政监督,搞好法制建设,整顿财经秩序。
(一)建立健全财政监督体系,树立财政监督的权威性和严肃性。根据社会主义市场经济体制的特点及其对财政监督工作的要求,一个比较完善的、有效率的财政监督体系,应由财政对纳税人、政府其它公共部门的财税财务监督体系和人大、政府审计机构对财政预算执行情况的监督体系两部分组成。中央和地方政府分别建立相对独立的财政监督体系,同时赋予中央财政监督机构对地方各级财政监督机构的统一领导和再监督职能。财政部已在省、地两级设置了财政监察专员办事机构,专职中央财政收支监督。地方各级财政也可根据实际情况设置有利于加强地方财政监督的机构网络。各级财政部门建立的专职财政监督机构,应全面负责领导财政系统内有关财政监督事宜,统一政策口径,规范操作,提高执法的严肃性和权威性。要加强税务稽查机构的建设,赋予税务部门一定的强制执罚权力和相应手段,提高税务稽查的权威性。要完善国有资产监督管理体系。在建设好财政内部监督体系的同时,还要完善人大和审计机关对财政预算执行情况的监督。
(二)整肃分配秩序,规范分配渠道,全面加强预算外资金管理;同时狠抓机构改革、减编减人、减轻财政支出负担。加强预算外资金管理,重点是整肃和规范政府各部门参与国民收入再分配的行为,将政府财权从各部门集中到财政部门,政府各部门属于财政性的收支活动全部纳入预算监督管理的渠道。对现行税外规费进行清理和分类,减少和取消一切不合理税外收费。对确需保留的税外费项目,进行具体分析和研究,凡体现财政职能、能够纳入税内管理的收费,都应当以税收形式进行收缴;凡暂时不能纳入税内管理且需要继续保留的税外费,统一由各级财政部门按“收支两条线”的原则进行专项资金管理。
全面规范预算外资金管理还需与政府机构改革相结合。按照市场经济的内在要求,按照“大社会、小政府”的模式,按照精干有效的原则对现行政府机构进行改革,精简机构,裁减冗员,减轻财政支出负担。同时财政部门对政府职能部门开展工作正常需要的经费要予以确保。避免职能部门通过乱收费来满足正常经费的需要和职工福利补助支出。
(三)坚持公平税负,依法征税,从严从重惩处财税违法违纪行为。营造一个公平竞争的环境是社会主义市场经济发展的内在要求。要统一内外资企业所得税,让不同类型的企业处在同一起跑线上。对各种税收减免优惠政策进行彻底的清理,除对国民经济有重大调控和促进作用的优惠政策予以保留以外,其它的和地方政府擅自制定的税收减免政策一律废止,保留的税收减免政策也要规定一定的有效期限,不能让临时性的措施变成永久性政策。坚持公平税负,还需要依法征税,严格执法。要建立对征税主体的再监督机制,强化内部执法管理。要加大财税执法力度,对违法违纪行为进行严肃惩处,特别是要把对违法违纪事项的处理与对有关责任人的处理结合起来。
(四)加快财税立法,建立一个完善的符合社会主义市场经济体制要求的财税法制体系。一是加快制订与完善分税制有关的法规制度,进一步完善政府间事权和收入划分,规范转移支付制度。二是加快立法步伐,尽快制订颁布《财政法》、《税收基本法》、《国有资产法》、《预算外资金管理法》、《财政监督法》等法律,使财政运行有法可依。三是对现行财税法规不适应社会主义市场经济体制要求的部分进行修改、补充和完善,避免政出多门,减少法制的伸缩性和可弹性,使违法者无机可乘。
(五)认真做好宣传教育工作,提高全民法制观念。要在全国范围内大造舆论,广泛深入地开展财政法制宣传。务使大家明白过去之所以出现财经违纪屡禁不止,除了体制之外,主要是法制不健全和观念淡薄,监督不力的结果。只有提高全民族的法律素质,才是改变当前财税法规实施不力的根本途径。尤其是各级领导要带头学法知法守法,做好法制宣传教育工作,切实提高全民的遵纪守法意识,为依法聚财、依法理财、依法用财和依法监督创造一个较好的环境。