四川省是全国有名的农业大省和人口大省，近年来尽管财政收入增长幅度较大，但人均财力水平较低，满足不了支出需求，财政困难依然严重。因此，四川省把贯彻财政从紧政策、控制财政支出作为摆脱财政困境的一项重大战略措施。从文教行政支出看，四川省在总体上是“从紧”的，但并没有搞“一刀切”，而是区别情况，采取措施，调整结构，有保有压，在确保教育、科技等事业经费增长的同时，行政经费得到有效控制，资金分配结构朝着合理化的方向前进了一步。

一、基本情况及特征

第一，严格控制财政供养人员增长，从源头上抑制支出的过度膨胀。四川是一个大省，吃财政饭的人多，长期以来财政供养人口占总人口的比例高于全国平均水平，这也是导致财政支出、特别是文教行政支出过快增长的一个重要原因。鉴于这种状况，近年来四川省在文教行政财务管理中，把控制财政供养人口作为一个重点，并采取了相关的政策措施：首先，对各类行政事业单位普遍实行“预算经费包干”办法。其中人员经费按行政人员编制核定工资总额，增人不增资，减人不减资；公用经费包干使用，结余留用。这就在一定程度上把用人单位的经济利益和“增人”所承担的风险紧密地结合在一起，有助于调动行政事业单位控制财政供养人口增长的积极性。其次，鼓励全额拨款单位向差额单位过渡，差额单位向自收自支单位过渡，以减少和压缩财政供给人员。对于那些有“创收”的事业单位，相应核减财政经费，减轻了财政负担。再次，鉴于地方文教行政支出大头在县一级，而县级财政供养人口严重失控的状况，从1995年开始，提出了县级财政供养人员分类低增长的控制目标，即财政供养人员在9000人以上的83个县，增长比例定为1.5%；财政供养人员在4000人至9000人的62个县，增长比例定为2.0%；财政供养人员在4 000人以下的53个县，增长比例定为2.5%。在提出上述目标的同时，还明确了一定的奖惩政策。总的看，通过采取上述措施和办法，取得了明显成效。行政人员有所减少，事业单位编制基本稳定，每万人中行政人员从1993年的37.2人下降到1995年的27.5人，平均每年每万人减少行政人员5人。

第二，“下管一级”，强化地方各级政府控制行政支出的责任。控制行政经费始终是财政管理的一个难题，为了解决这个难题，从1992年开始，四川省成为全国“下管一级”办法试点省份之一，其主要内容是中央对地方行政经费总量限额和人均行政经费定额提出控制指标，进行动态考核，并辅之以一定的奖罚措施。实行结果，省本级行政经费的增长有所控制，连续几年一直未突破中央规定的最低限。为了更有效地控制地方行政支出，从1995年开始，四川在全省进一步推行了“下管一级”的办法，其基本指导思想是，强化预算约束，优化财政支出结构，规范财政支出内容，控制行政支出不合理增长，促进各级财政平衡。考核办法是支出与财力挂钩，即行政费支出与市、地、州当年按现行财政体制计算的财力及其增长挂钩。行政支出控制指标的增长幅度原则上不得高于同期财力增长幅度的90%。行政费支出决算超过行政经费考核定额从而影响全省定额考核的，要在超过部分的30%以内扣减下年度专项补助经费。考核内容包括行政费支出总额、人均支出综合定额、行政定员数、机动车辆控制数，同时将考核与奖罚结合起来。从执行结果看，效果十分明显，初步建立了省对地、市、州行政经费管理格局，大大增强了地方各级政府控制支出的责任，长期以来行政经费过度膨胀的局面有所改观。1993年行政管理费比上年增长26.79%，高于财政收入增幅7.85个百分点，高于财政支出增幅4.35个百分点；到1995年，行政管理费仅比上年增长0.98%，低于财政收入增幅12.29个百分点，低于财政支出增幅10.91个百分点。同期行政管理费占财政支出的比重由13.59%下降到12.80%。

第三，强化教育投入，促进教育事业发展。四川省近年来在财力非常紧张的情况下，仍然优先保证教育投入的增加。“七五”期间，四川省教育事业经费支出87.6亿元，比“六五”期间增加44.9亿元，5年间增长1.05倍。“八五”期间增长幅度更大。1995年教育事业费支出按学生年平均经费水平计算，大学为5315元，中专为1627元，中学为529元，小学为253元，分别比1990年增长94.41%、29.85%、171.73%、147.99%。从上述增长速度可以看出，财政对基础教育的投入力度更大。

第四，建立健全文教行政支出效益考核体系，提高支出效率。为了强化支出管理，提高资金使用效益，四川省财政厅近几年对文教行政支出设置了内容详细的效益考核指标体系。主要包括两大类：一是综合考核指标，如文教行政经费占财政支出的比重，支出增长速度，人均开支水平等。二是单项考核指标，如文化事业费设“每百人年均图书册数”、“剧团年人均演出收入”等；教育事业费设“每校平均学生人数”、“教职工与学生比例”等；科学事业费设“课题成果率”、“成果转化率”、“科研人员占职工总人数的比重”等；行政管理费设“单项经费年人均支出水平”、“每万人口中行政人员”、“小汽车与职工比例”、“会议费人天平均开支”等。通过上述指标，不仅可以了解当期文教行政支出效益状况，还可以通过历年对比分析，掌握支出效益的变动情况，提出增减支出或提高支出效益的对策，达到节约支出、提高效益的目的。

二、面临的主要问题

1.从总体来看，用于文教行政支出的财力明显不足。文教行政支出属于“公共产品”，是政府财政必保的支出，但近几年因财力紧张，这些必保支出却经常得不到保证。近几年，四川省文教行政支出占财政支出的比重始终在40%以上，其中县级财政中文教行政支出所占比重一般在60～80%，有的甚至高达90%。这在全国都是较高的，但仍满足不了支出的需要，矛盾突出，如工资发放拖欠严重，事业发展设施落后，行政办公和办案经费紧张。再从人均经费定额看，全省行政经费人均综合定额1995年为1.5～1.8万元，而一般省市年人均经费定额为1.8～2.5万元，处于全国倒数第五位。这一方面说明四川省行政经费控制较紧，另一方面也是四川省人均财力水平低下引致的必然结果。

2.文教行政支出结构尚待进一步完善。首先，文教科技事业人均经费定额远低于行政人员人均经费定额。全省教育事业人均经费定额为每年9000元左右，体育事业人均经费定额为8000元左右，文化事业为7000元，科学事业为8000元，而行政人员人均经费定额为1.5万元，明显高于前面几项，以致于事业经费主要解决人员经费，而教育设施、体育设施、文化设施和科研设备所需经费缺乏财力保证，严重影响事业发展后劲。其次，人员经费和公用经费的结构日趋失衡。近几年的基本趋势是人员经费比重不断上升，公用经费比重不断下降。如教育事业费中人员经费所占比重从1993年的80.8%上升到1995年的85.03%，科学事业费中人员经费所占比重从1993年的47.4%上升到1995年的55.8%，同期行政管理费中人员经费所占比重从48.78%上升至60.62%。

3.现行预算管理方式仍不适应市场经济的要求。一是预算管理办法不规范。现在预算经费的核定仍然沿用“基数法”，掩盖了许多由于历史原因形成的不合理因素，而且安排预算时，人为因素也较多，需要不断地讨价还价，难以保证预算安排的科学性和预算执行的严肃性。近几年全省虽然推行了预算经费包干办法，但也存在经费“钓鱼”和项目“钓鱼”的现象，财政部门在办理预算分配时不得不留有余地，使“预算经费包干”办法在相当程度上“包而不干”。二是按市场经济要求，财政供给范围需要重新界定，对有些经费完全能自给的单位可以减少甚至不再提供财政经费，但是，现在仍有大量的有创收的单位，财政供应经费未能相应减少，没有创收的单位日子难过，导致经费分配中的苦乐不均。

三、几点对策建议

1.合理调整支出结构，严格支出管理。一是合理调整行政与事业的经费定额，适当调增教育科技事业的人均经费定额，继续控制行政管理费支出，使事业经费在满足人头经费的基础上，还能够有相当的财力用于改善事业发展所需的基础设施和设备。同时，控制人员经费的增长，增加公用经费的支出，保持人员经费与公用经费之间的合理比例。

2.改行政事业单位“预算包干”办法为“零基预算”法，使预算经费的核定与单位完成预算任务所需经费相一致。一是单位经费预算不保原有基数，剔除当年不可比因素，重新测算。二是根据实际情况对一些开支标准和预算定额进行重新核定。三是保证正常经费支出和各项改革措施支出的需要，对其余各项支出特别是会议费、电话费、汽车燃修费及各种消费性支出从严控制。四是重点保证教育、科技和公检法办案经费，其他各项支出基本维持上年水平，视情况适当调整。五是对专项经费进行一次性安排，有利于财政部门排除部门和地区争基数干扰，解决单位经费刚性增长而造成的浪费，可以避免部门和单位经费安排上的苦乐不均，提高资金使用效益。

3.继续控制财政供给人员增长，要从转变政府职能入手，进一步精简机构，控制行政人员编制。凡赢利性行业主管部门都可以转变为企业性公司和行业协会，减少财政供给范围，提高政府工作效率。

4.加快行政事业单位财务管理改革。继续抓好财政全额拨款单位向差额拨款单位转化、差额拨款单位向企业化管理单位的转化工作，切实缩减财政经费供给范围；行政机关做好撤并工作，凡职能相近或相似的机构可以合并为一个机构，同时压缩行政人员编制，推进行政事业单位管理改革。

5.要有提高财政支出效益的硬措施。在做好上下年度间财政支出效益对比分析工作的基础上，总结效益提高的经验，找出效益下降的症结，按不同支出项目提出提高支出效益的措施，以尽可能少的支出办更多的事。

（责任编辑 吴春龙）