近年来,国家逐年增大了对各项事业的经费投入,以文教事业费为例,从1990至1995年每年平均递增率逾16%。但是事业经费紧张的矛盾却没有因此真正得到缓解,究其原因,除了单位职工人数和工资水平每年都在递增外,关键还在于事业管理体制改革严重滞后,导致了财政供给方式的非科学性。要解决这一矛盾,还得对症下药,加大事业机构改革力度,规范事业经费支出范围。
——逐步把不属于国家包揽的事业单位推向市场。现行的事业管理体制是在计划经济体制下建立起来的,各事业单位都是政府部门的附属物——国家包办,政府各部门分头统管,财政统包供给。要彻底改变这种由国家大包大揽的事业管理体制,必须在事业机构改革的同时,划清哪些事业应该由国家继续保障供给,哪些事业应推向市场。凡全社会人人需要、纯粹是以社会效益为目的,必须由国家承办,由社会集中组织实施的事务,应继续由国家保障供给。这些事业有个显著的特点,就是私人部门或企业没有能力干,或者是无利可图不愿干,而又是社会存在和发展所必须的事业。而那些以个人或某一群体利益(包括远期利益)为主要目的,并非全社会人人受益,可由私人部门或企业承办的事业,就应该逐步推向市场。这些事业虽有一定的社会效益,但私人部门或企业有能力承办且愿意承办,承办者可从事业受益对象收取报酬弥补其成本,并且可从中获得利益。对这种事业服务的对象来说,他们可从中受益,并且愿意为接受这种服务而付出报酬。
拿教育事业来说,教育是立国之本,强国之策,但这并不等于说,所有的教育事业都必须由国家来包办。教育事业分两类:一是可以增加家庭和个人未来收入,或增加就业能力的教育事业,如普通高等学校和专科学校、中专、普通高中及一般成人教育等等;二是以提高全民族文化素质及帮助社会上的弱者而进行的各种教育事业,如小学和中学的义务教育,残疾人学校,对失业者的职业再教育等等。对于前者,投资者可通过向学员收取合理报酬而弥补教育费用,学员通过学习也能提高劳动技能或就业能力,因而应当付出报酬。对这类教育事业国家无需全部包办,应将其逐步推向市场。后一类教育事业也会使受教育者提高素质而且有远期利益,但这类教育最大受益者是全体社会成员,尤其是义务教育,事关全民族的总体素质,不管个人意愿如何,都必须无选择地接受教育。再者这类教育事业不能受经济利益驱使(个别“贵族学校”除外),其投资成本不可能从其收益中得到补偿。这种教育事业只有政府保证供给其经费,才能使其顺利进行和发展。
——重新核定编制,压缩事业机构规模。由于老体制存在吃“大锅饭”的弊端,无论事业单位人多人少,反正都由财政统包统揽,单位无“断炊”之虑。因此单位争指标、争编制,造成机构臃肿、人浮于事。要解决这个问题,单纯地“裁军”难度很大,且不利于整个社会的稳定,应实行平稳过渡。首先,对继续由财政供养的事业应根据其业务量重新从严核定编制数,严禁超编进人;对现有实际人数已超过编制数的单位,应采取“新人新办法,旧人旧办法”,即原有人员继续留用,在该单位原有人员退休或调离而空出编制后方可增加新成员,对擅自超编进人的单位,财政不另增加经费。其次,对应推向市场的事业也不能操之过急,要允许有一个“缓冲期”,让这些事业有较充分的时间去认识市场、适应市场、把握市场。这个“缓冲期”不能太长,一般不能超过三年,最长不能超过五年。在“缓冲期”内,财政可根据该事业上年度的正常经费情况作为基数安排经费,实行“增人不增钱,减人不减钱”的政策。第三,鼓励在职人员提前退休,对这类未达到退休条件的在职人员的退休费,可作适度照顾。第四,鼓励单位空编限人。重新核定编制后,对一些在完成事业任务的前提下而尚未满编的单位,财政在安排经费时,应按核定的编制数安排公用经费。
——鼓励事业单位之间的兼并或合并,一是要促使有条件的可推向市场的事业单位,兼并性质相近的事业单位。这一点在中小城市尤为重要。由于受体制的影响,我国事业单位设置基本上是上行下效,上级有什么样的事业单位,下级便仿效,“麻雀虽小,五脏俱全”,中小城市便形成了庞大的形形色色的由财政供养的事业单位体系,且各自为政。这样的事业单位群机构庞大,人浮于事,浪费了大量的财政资金,同时又没有发挥出其应有的优势。要逐步减轻财政压力,把不应由财政包揽的事业推向市场,就必须让有条件的事业单位去兼并一些性质相近的单位,促使各单位的优势通过优化组合而得到更充分的发挥。这种兼并不见得一定要双方自愿,也可以通过行政手段促使这种兼并行为的完成,因为当初事业单位的设立过程本身也是一种行政手段。二是促使业务相近、“吃皇粮”的事业单位合并。由于种种原因,各级地方事业机构设置“小而全”,性质、业务接近的单位在同一地方可能不止一家,而且业务量远远达不到饱和工作量,既浪费了大量的人力,又造成了设备仪器等方面的浪费。这一点在中小城市尤为突出。比如检验机构,行政有个技术监督局,卫生有食品检验机构、药品检验机构,环保有环境监测机构,林业有森检,农业有农检……。如果将这些机构合并成一个或两个,人员减少了,检验手段先进了,设备利用率提高了,事业效率也就提高了,同时也可减轻财政负担。
(责任编辑 石化龙)