时间:2020-05-03 作者:李慧中
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摘要:
1994年全面推行的分税制财政管理体制,是建国以来力度最大、影响最为深远的一次财政体制变革。两年来的实践表明,改革是成功的,方向是正确的,同时也应看到,这一体制还存在许多需要不断改进和完善的地方,体制运行中出现的一些新情况、新问题亟待研究和解决。
一、分税制两年来取得的成效
(一)财政收入有了较大幅度的增长。“八五”期间,全国财政收入平均每年递增16.3%,1994年和1995年,平均每年递增19.8%,比“八五”期间高3.5个百分点。从收入额来说,实行新体制以前,每年一般只增加二、三百亿元,而1994年一年就增加了800多亿元,1995年增加了1000多亿元。
(二)建立了中央财政收入较快增长的机制。分税制把维护国家权益,实施宏观调控所必须的税种划归中央,把同全国经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享,以便使中央的财政收入在全国财政收入中占大头。原设计中央财政收入比重占60%左右,1994年执行结果,达到55.7%。1995年由于出口退税过多等原因,又下降到52.4%。虽然没有达到预期的目标,但这主要不是分税制体制本身的原因。现在收入大头在中央的机制已经形成,但要达到中央财政收入占大头的目标,还要有一个较长的渐进的过程,随...
1994年全面推行的分税制财政管理体制,是建国以来力度最大、影响最为深远的一次财政体制变革。两年来的实践表明,改革是成功的,方向是正确的,同时也应看到,这一体制还存在许多需要不断改进和完善的地方,体制运行中出现的一些新情况、新问题亟待研究和解决。
一、分税制两年来取得的成效
(一)财政收入有了较大幅度的增长。“八五”期间,全国财政收入平均每年递增16.3%,1994年和1995年,平均每年递增19.8%,比“八五”期间高3.5个百分点。从收入额来说,实行新体制以前,每年一般只增加二、三百亿元,而1994年一年就增加了800多亿元,1995年增加了1000多亿元。
(二)建立了中央财政收入较快增长的机制。分税制把维护国家权益,实施宏观调控所必须的税种划归中央,把同全国经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享,以便使中央的财政收入在全国财政收入中占大头。原设计中央财政收入比重占60%左右,1994年执行结果,达到55.7%。1995年由于出口退税过多等原因,又下降到52.4%。虽然没有达到预期的目标,但这主要不是分税制体制本身的原因。现在收入大头在中央的机制已经形成,但要达到中央财政收入占大头的目标,还要有一个较长的渐进的过程,随着改革的深化,中央收入的比重最终会逐步提高起来。
(三)更好地调动了地方的积极性,挖掘出大量的财政资源和收入潜力。1994年和1995年地方财政收入分别比上年增长38%和29%,这说明分税制确实把地方抓收入的积极性更大地调动起来了,把一些该收未收的财源潜力挖掘出来了。如果不改革财政体制,地方财政收入在短时间内达到这样规模是不可能的。
(四)促进了财源配置和产业结构的合理化。分税制把同农业有关的税种和来自第三产业的税种划归地方,有力地调动了地方发展农林牧副业和第三产业的积极性,加大了这方面的资金投入。地方同志深有体会的说:过去的思路是以增加投入、减免税收来扩大生产规模,进而增加财政收入;实施新体制后,纷纷转向追求效益,发展第三产业的新路子。第三产业建设因此摆上了地方各级领导的议事日程,从而得到了较大的发展。同时,分税制把消费税和来自工业产品的增值税大部分划归中央,在很大程度上限制了地方盲目发展高税率产品的倾向。过去难以解决的争上小酒厂、小烟厂、小棉厂等重复建设状况,现在也得到了有效的控制。当前地方的投资目标,大多转向了农业、基础产业、服务业和地方的优势产业,促进了财源配置和产业结构的合理化。这些情况说明,分税制的实行完全符合“两个根本性转变”的要求,对生产力发展起到了巨大推动作用。
二、分税制存在的主要问题
(一)中央与地方政府之间事权、财权在某些方面划分不明晰,造成有些财政支出的责任不清。现行的分税制是在1980年实行中央、地方“分灶吃饭”财政体制的基础上进行改革的,因此有些事权财权划分不清的情况仍然存在,在某些支出项目的安排中,上下级政府之间互相“钓鱼”的情况时有发生。这种状况给中央政府加强预算资金的管理、提高资金的使用效益都造成很大困难,对地方政府编制和执行预算也带来较多不稳定因素。
(二)规范化转移支付制度尚未建立,各地不平衡状况有所发展。现行的转移支付,主要是继承了旧体制的老办法,长期存在的地区间苦乐不均现象没有得到改变。而新出台的过渡性的转移支付办法,由于受中央调控能力的限制,调整不均衡的力度很小,加上各地经济发展的不平衡,地区差距有拉大之势,因此,建立科学规范的转移支付制度势在必行。科学规范的转移支付制度建立不起来,分税制的财政体制就不会完善。
(三)中央可支配的财力增加不多,比重有下降趋势。分税制财政体制改革的指导思想是进一步调动中央和地方两个积极性,逐步提高中央财政收入占全国财政收入的比重。从执行结果看,1994年中央财政收入占全国财政收入的比重为55.7%,1995年又下降为52.2%。从1996年1—7月预算执行情况看,中央财政收入比重仍然是下降的趋势。虽然降幅不算很大,但这个趋势必须引起重视。中央财政收入比重下降,主要原因是,在新增加的全国财政收入中,中央所得份额过小,1995年全国财政收入比上年增加1024亿元,其中中央财政收入增加350亿元,占全国财政收入增加额的34.2%,地方财政收入增加673亿元,占全国财政收入增加额的65.8%;在实行分税制财政体制以后,中央财政于1994年取消了原财政体制中收入上解地区的收入递增部分,冲抵了中央财政得到的一部分收入增量;分税制财政体制规定原来由地方负担的外贸企业出口退税的20%部分,以1993年为基数不再增加,而1996年外贸企业出口退税却比1993年增加了350亿元,增加的出口退税全部由中央财政负担。
(四)企业所得税按隶属关系划分,不利于政企分开。分税制要贯彻有利于政企分开的原则,打破按隶属关系划分企业所得税的办法,以便把企业推向市场,扩大企业的自主权,充分发挥企业的积极性,增产增收提高效益。按隶属关系分税必然会增加主管部门对企业的干预,影响企业的改革。
此外,还有省以下分税制还不规范,有的地方仍实行包干的老办法;有的地方实行分税包干的办法;有的地方上级相对集中的多了一点,没有把分税制的原则贯彻下去,资金调度没有按财政部的规定执行等问题。
三、完善分税制改革的几点设想
(一)进一步划清各级政府的事权和支出范围。搞好各级政府事权和财政支出范围的具体划分,要以符合社会主义市场经济的客观要求为前提,并遵循这样几项原则:(1)法律原则。对政府事权的具体划分都要立法规定,形成相应的法律规范,以利于贯彻执行。(2)受益原则。以社会公共服务建设项目的受益对象和范围大小,作为划分各级政府事权和支出的依据。(3)效率原则。哪一项事务由哪一级政府处理效率最高,其事权就划归该级政府。(4)对应原则。各级政府的事权和财权相对应。
根据上述原则,对属于中央政府事权范围,但由地方财政支出的一些项目,如军粮供应的有关经费,应该重新划归中央财政支出。对属于地方政府事权范围,但由中央财政支出的一些项目,如中央对地方某些专项拨款和投资中的有关部分,应该重新划归地方财政支出。对于中央和地方联合举办的服务或建设项目,也要以规范的形式,明确规定有关各方所分担的任务和支出比例,避免相互扯皮,以利于提高工作效率。
(二)逐步建立规范的转移支付制度。科学规范的转移支付制度,是建立在客观因素基础之上的,既要测算标准收入能力,又要测算标准支出需要,在此计算的基础上,得出均衡的拨款数额,以达到各地都能享受到大体一致的公共服务,为各地居民生活和社会经济发展,提供一些基础条件。
建立规范化转移支付制度的基本原则:第一,要能够使中央政府合理、科学地分配资金,减少资金分配过程中的随意性。规范化的转移支付制度应该有一系列的标准,中央政府必须遵照这些标准进行转移支付。这样,既增加了资金分配过程的透明度,使地方政府心中有数,又保证了资金分配的合理性,能够杜绝“跑部钱进”的现象,也能够有效地防止不正之风。第二,要能充分调动地方政府增加自有收入的积极性。实现这一原则的基本方法是,按照划归地方政府的收入范围,测算各级地方政府的标准化收入能力,并以此作为标准,而不是以地方实际收入为标准来确定地方政府实际可以取得收入的数额。这样,中央可以比较合理、准确地知道地方政府的实际收入水平。同时,这种办法可以鼓励地方政府努力组织收入。第三,要能促使各级政府节约支出,提高财政资金的使用效益。实现这一原则的基本方法是,考虑地方的支出时,是以标准化支出作为标准的,而不是以其实际支出作为标准。这种办法有利于鼓励地方节约和控制支出。
规范的转移支付制度,包括两种形式:一是一般性均衡拨款,二是专项补助拨款。一般性均衡拨款的计算公式是:一般性均衡拨款数=标准支出需求-标准收入能力。
标准支出需求的计算,要根据明确划分的地方政府的事权及其支出项目,选择影响支出的主要因素,按照科学合理的定额标准,计算出“标准支出需求”。
“标准收入能力”的计算,要根据各地各种不同的收入来源,采用不同方法进行评估。比如,占收入比重最大的税收,要根据税种的税基和全国平均的税率进行测算,对其它各项收入,可参照基数法再加上今后的各项变化因素以及平均增长速度进行评估。应该特别提到的是,各地都具有未列入预算的预算外收入,在测算各地收入能力时,这类收入是不可忽视的一个重要方面。
以上标准支出需求与标准收入能力之间的差额,即构成转移支付中的均衡拨款数额。此外,转移支付还包括专项拨款。在规范化的转移支付制度中,中央政府对地方政府的专项补助拨款,主要用于四个方面:1、属于中央政府的职责,但是却委托地方政府去做的一些工作。对于地方政府做这些工作所需要的开支,应由中央政府通过专项补助拨款安排。2、中央和地方政府的共同职责,但由地方政府具体负责的一些工作。中央政府应将自己承担的费用,以专项补助拨款的形式转移给地方政府。3、应该是地方政府职责范围内的服务项目,但是享受的范围,超过了本地政府所管辖的区域,有些服务项目还为全国服务。对于这类服务项目所需要的资金,中央政府也应以专项补助拨款的形式承担一部分。4、对于特大自然灾害的救济、灾后的恢复建设,中央政府也应该专项安排一部分补助资金。
在具体分配每一类专项补助拨款时,还应该建立起一整套科学的分配办法,增加透明度。
实现规范的转移支付制度,其所需的资金来源,除了现有的各项体制补助、税收返还和专项补助资金以外,还需要中央再拿出数额较大的调节资金。在当前中央财政还很困难的状况下,近期内可用于增加转移支付的财力有限,只有根据中央调控能力的增长情况,才能确定从中可以拿出多少用于转移支付的数额。因此,过渡性的转移支付制度是必然的选择。过渡性的转移支付办法,既可解决当前的一些紧迫问题,又可以为将来规范的转移支付制度积累数据和经验。与此同时,对当前的专项拨款也需加以清理和整顿。为了缩短过渡的时间,尽快建立科学规范的转移支付制度,除中央财政尽可能增加转移支付的财力外,还需要地方增收节支,以减少转移支付的需求。这样,在全国上下共同努力之下,规范的转移支付制度就可以早日实现。
(三)加强中央财政收入的管理工作,保持一定的增长速度。增强中央的宏观调控能力,提高中央财政收入占全国财政收入的比重,一个重要的内容就是要调动中央有关部门组织收入的积极性,努力增加中央财政本级的收入。目前,中央财政本级收入可以划分为四大类。第一类是消费税和增值税,这是中央财政的主要收入来源,约占中央财政收入的75%左右。第二类是涉外税收,包括海关代征工商税、关税和出口退税。由于目前出口退税额较大,而且与国际惯例接轨,关税的税率还要降低,相抵之后,涉外税收的数额不大,在中央财政收入中所占的比重也不是很大的。第三类是中央企业收入,主要是企业所得税和企业亏损补贴。中央企业交纳的所得税和企业亏损补贴相抵以后,净收入约占中央财政收入的13%。第四类是其他各项收入,包括一些专项收入,如教育费附加收入等,也包括行政事业收费、罚没收入等杂项收入。这类收入的特点是不够稳定的,在中央财政收入中所占比重不大。
加强中央财政收入的管理工作,一是要加强对增值税和消费税的征收管理,堵塞漏洞,保证这两项税收能够与经济发展速度相适应;二是要加快企业制度改革,不断提高国有企业的经济效益,通过提高效益增加来自企业的收入;三是要严格外贸企业出口退税制度,防止骗税、少征税多退税,清理进口税收的各项优惠政策,凡是到期的优惠政策一律不再执行;四是要严格执行收支两条线的有关规定,凡是应该纳入预算的行政事业收费都要如数纳入预算。
此外,完善分税制还要规范省以下分税制和改变企业所得税按隶属关系征收的办法。
(责任编辑 王尚明)
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