时间:2020-05-03 作者:李乃洁 吉林省财政厅长
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摘要:
改革开放18年来,我国经济发生了奇迹般的变化,举世注目。但与此同时,各级政府的财政状况却不容乐观,已经成为牵制经济改革和发展的一个突出矛盾。实现地方财政的振兴,要以国家关于实现财政振兴的总体原则和思路为指导,根据地方的实际情况,谋求符合本地特点的财政振兴之路。像吉林省这样经济发展相对落后的省份,财政的困难程度要更大些。因此,实现振兴财政的任务就更为艰巨,要做的工作更多。我们必须充分认识差距和问题,增强紧迫感,树立在发展和赶超中振兴财政这样一个思路。
一、要正视吉林省财政经济发展中的差距和问题
1995年,吉林省国内生产总值达到1129.2亿元,“八五”期间年均递增10.1%,提前5年实现了翻两番的目标。财政收入规模由50.7亿元增加到117.5亿元,年均递增16.3%。从这两个最主要的财政经济指标看,应该说发展速度并不算慢。但横向与沿海先进省份一比,差距进一步拉大,就是与安徽、广西这样财政经济发展水平过去与我们差不多的省份相比,也拉开了差距。从发展速度上看,“八五”期间,安徽和广西的GDP递增率分别为14.1%和16.9%,分别比我省高4个和6.8个百分点,财政收入递增率分别为22.8%和23.3%,分别比我省高4.5个和5个百分点...
改革开放18年来,我国经济发生了奇迹般的变化,举世注目。但与此同时,各级政府的财政状况却不容乐观,已经成为牵制经济改革和发展的一个突出矛盾。实现地方财政的振兴,要以国家关于实现财政振兴的总体原则和思路为指导,根据地方的实际情况,谋求符合本地特点的财政振兴之路。像吉林省这样经济发展相对落后的省份,财政的困难程度要更大些。因此,实现振兴财政的任务就更为艰巨,要做的工作更多。我们必须充分认识差距和问题,增强紧迫感,树立在发展和赶超中振兴财政这样一个思路。
一、要正视吉林省财政经济发展中的差距和问题
1995年,吉林省国内生产总值达到1129.2亿元,“八五”期间年均递增10.1%,提前5年实现了翻两番的目标。财政收入规模由50.7亿元增加到117.5亿元,年均递增16.3%。从这两个最主要的财政经济指标看,应该说发展速度并不算慢。但横向与沿海先进省份一比,差距进一步拉大,就是与安徽、广西这样财政经济发展水平过去与我们差不多的省份相比,也拉开了差距。从发展速度上看,“八五”期间,安徽和广西的GDP递增率分别为14.1%和16.9%,分别比我省高4个和6.8个百分点,财政收入递增率分别为22.8%和23.3%,分别比我省高4.5个和5个百分点。从财政收入的位次变化看,安徽全口径财政收入由全国第17位上升到第16位,广西由第19位上升到第17位,而我省则由第18位下降到第19位。
吉林省在财政经济发展上的差距是怎样拉大的呢?从财政收入来源和构成看,多年来吉林省一直主要靠少数大企业和大集团支撑,众多的中小企业和民间经济所提供的增量还不很多,而南方一些发达省所依赖的恰恰就是后面这些增长点。如果从更深的层次来分析,主要是我们的思维方式偏于保守,开放、竞争意识还不够强;政府职能的转换相对来说更慢,一些同志权力意识比较强,而服务意识却比较弱;在经济管理上,无论是宏观管理还是微观管理仍然比较粗放,重视量的扩张,而忽视结构的优化和效益的提高,一些地方热衷于铺摊子、上项目,而不注重在练内功、转机制、抓管理等基础工作方面下功夫;在财政管理上,偏重于收收支支,而在如何制定政策、用好资金、促进经济发展方面研究得还不够。吉林省财政经济发展中存在许多不容忽视的问题:一是经济增长的效益低。1995年,吉林省工业经济综合效益指数低于全国平均水平15个百分点,工业资金利税率仅为6.8%。财政收入在经济总量中占有的份额越来越少,与政府履行职能的需要不相适应。1990年,全省财政收入占GDP的比重为11.9%,到1995年下降到9.8%。五年间GDP每增长1%,财政收入仅增长0.7%。由于财力不足,财政难以有效地行使资源配置、收入分配和调节经济的职能。二是财政收支矛盾突出,县级财政困难加剧。到1995年底,全省市县财政累计赤字达3.6亿元。一些市县工资不能按时发放,有些地方甚至维持政府机关的正常运转也发生困难。三是财力分散问题严重,财政职能不健全。近些年来,行使政府分配职能的部门和单位越来越多,参与分配的份额越来越大,预算外资金不断膨胀。据不完全统计,1995年吉林省预算外资金已达42亿元,占财政收入的35.7%。由于预算外资金的使用脱离财政监督,乱支、滥用的现象十分严重,肢解了财政职能,扰乱了政府正常的分配秩序,也助长了不正之风。
二、振兴吉林财政的思路
(一)明确财源发展思路,努力开拓财源建设的新局面。财源建设是从经济到财政的最佳结合点,振兴财政,从根本上说要靠振兴经济,把财源建设搞上去。从吉林省情况看,一是要立足于发挥农业优势。农业和农产品加工业是永不衰败的产业,是吉林省经济发展的一大优势,应当树立大农业的观念,大力发展高产、优质、高效、创汇、创税农业,提高粮食、畜牧业、多种经营和乡镇企业之间的关联度,尤其要在农副产品深加工、实现转化增值上下功夫,提高农业对财政的贡献率。二是要立足于发挥国有大中型企业的优势。吉林省国有大中型企业比重较大,又有吉化公司、一汽集团这样在国内市场中占居重要地位的大型企业集团。吉林经济的振兴,必须依托并充分发挥这一优势,争取建立一批经济规模合理、资产配置优化的大企业、大集团,不断壮大骨干支柱财源。三是要立足于发挥资源优势,合理开发利用资源。吉林省具有丰富的资源,但开发层次低、损失浪费大。应当通过采用高新技术,提高开发深度,延长资源产业链条,增加资源产品的附加值,把资源优势转化为经济优势,进而形成财源优势。四是要加强乡镇财源建设,促进县域经济发展。县级财政困难一直是吉林省财政发展中的一个突出矛盾,县级财政困难的一个重要原因是县域经济发展比较慢,特别是乡镇经济发展滞后,财政自给能力比较弱。加强乡镇财源建设是增加县乡财政收入的有力手段。实行分税制以后,财力分配格局发生了很大变化,零星、分散的税种成为地方收入的重要来源,而这些税种大部分都在县乡。因此,发展壮大县乡财源,加强收入征管,是新体制下迫切需要解决的问题。要在加强乡镇财政建设过程中理顺县乡财政分配关系。五是要积极探索扶持财源建设的有效方式。扶持财源建设应体现在政府宏观调控指导下主要由市场配置资源的原则。改变过去主要由政府搞项目、筹资金、承担投资风险的“包办式”扶持方式。政府的作用,主要是通过政策引导和提供服务,推动企业成为财源建设的主体。在财源建设扶持对象的选择上,要实行公开招标的方式,增强扶持的透明度,加大对被扶持者的约束和激励,提高财源建设的效果。在财政扶持资金的投放方式上,要发挥财政资金的导向作用,通过创造良好的投资环境,引导银行信贷资金、企业自筹资金和社会闲散资金,吸引国际资本投入,拓宽财源建设资金渠道。
(二)深化和完善分税制财政管理体制改革,调动各级政府当家理财的积极性。目前中央与省一级的分税制财政体制框架已基本确立,并逐步在规范化,但省以下的分税制财政体制还需要进一步完善。从吉林省的情况看,下一步应当在政府职能转变、明确划分事权的基础上,合理调整各级政府的收入范围和支出责任,实现责、权、利的统一。根据省级财政的财力状况,按照暂时保持市县既得利益、兼顾公平与效率的原则,研究建立对部分财政困难县的过渡性转移支付制度并逐步规范化,促进各市县间经济与社会协调发展。同时,随着国家税收制度的健全完善,还应当认真研究建立健全适合吉林省特点的地方税收体系。
(三)健全财政职能,逐步将预算外资金纳入统一的预算管理轨道。规范的市场经济国家没有预算外资金的概念,随着我国市场经济体制的逐步完善,预算外资金也会逐步消失,其中主体部分必须纳入财政预算,实行统一管理和监督。这不仅仅是财力集中与分散的问题,更重要的是政府能否统一行使分配权的问题。应当改变部门既管事又管钱,众多部门参与行使政府分配权的混乱局面,按照“政府管权,部门管事,财政管钱”的模式,逐步将体现政府职能的各种收费和基金纳入财政预算,还所有权于政府,还管理权于财政,使财政成为社会财力的总调节器,能够通过实施财政政策,运用预算、税收手段和预算内外的综合财力,更好地发挥对经济活动的调控作用。
(四)深化税收征管改革,建立科学严密的税收征管体系。税收征管的强弱,直接关系到财政收入的状况。应当遵循依法治税、规范统一、整体协调、因地制宜、实用易行和监督制约的原则,加快税收征管改革,建立以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查的征管模式,保证财政收入持续稳定增长。加大税法宣传力度,提高征纳双方的法制观念,创造良好的税收环境。加强税收计划管理,做到税收计划与税收法规相统一、税收计划与实际税源相统一,建立执行税收计划和执行税法的双轨考核机制。建立国税、地税各司其职、分工明确、责任明晰、密切配合的征管体系,堵塞税收管理漏洞,不断提高征管效率。加强财政部门的税收管理职能,认真清理整顿一些市县和部门制定的减免税政策,维护统一税法的严肃性;研究制定全省统一的预算收入退库管理办法,建立税收收入退库的监督制约机制,切实解决退库渠道多、不规范、财政收入流失的问题。
(五)深化财政支出管理改革,建立规范的财政支出管理体系。政府职能转换是支出管理改革能否取得成效的前提。要按照建立社会主义市场经济体制的要求,加快地方政府职能转换的步伐,真正下放权力,精简机构,减少人员,要“放权、拆庙、送神”。应当研究制定精简机构和削减财政供养人员的计划,有步骤地组织实施。已经撤消的部门,不能再变相复归。对那些既不利于政府宏观调控,又不利于企业自主经营的管理部门,应当逐步合并或撤消,净化支出内容。财政应当逐步从盈利性投资领域退出来,重新界定财政资金供应范围,积极创造条件,逐步将目前附属于党政机关的后勤服务机构、经营服务性事业单位、应用性科研机构、艺术表演团体等推向市场,与财政供给彻底脱钩。要规范支出管理,严格执行《预算法》,完善预算资金分配体制,在科学确定定员、定额标准的基础上,积极稳妥地推行“零基预算”办法,逐步实现财政支出管理的法制化、程序化、规范化,加强事前、事中和事后监督,杜绝支出预算的随意性。
(责任编辑 张沁)
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