摘要:
党的五中全会提出振兴国家财政问题,其目的决不仅仅是为了解决财政收支矛盾,重要的是要转变我国财政运行的不良态势,建立一个与社会主义市场经济要求相适应的财政运行新机制,以保障“九五”计划及2010年奋斗目标的顺利实现。因此,在研究制定振兴财政目标时,切不可把眼光局限在增收节支上,而应把工作的重点放在深化改革,全面转换财政运行机制上,否则就有可能走偏方向,达不到真正振兴财政的目的。
振兴财政问题,早在八十年代末,人们就已开始讨论。当时人们的共识是,在经济持续高速发展的大好形势下,财政之所以陷入严重困境,原因在于财政收入占国民收入比重(下简称财政比重)下降过快、过多造成的,出路在于增收节支,适当提高财政比重。1991年全国财政工作会议上,正式提出了“深化改革、振兴财政”,提高财政比重的战略性要求,会后以提高比重为目标,采取了许多旨在增收节支的措施。经过努力,虽然财政收入有了更多更快的增长,可是财政比重不但没有提高,反而进一步下滑,支出快于收入增长的势头,也没有得到扼制,财政收支矛盾进一步尖锐化。
为什么会出现这种情况,总结一下历史经验就会发现,关键在于只注意治标,而没有注意治本,把振兴财...
党的五中全会提出振兴国家财政问题,其目的决不仅仅是为了解决财政收支矛盾,重要的是要转变我国财政运行的不良态势,建立一个与社会主义市场经济要求相适应的财政运行新机制,以保障“九五”计划及2010年奋斗目标的顺利实现。因此,在研究制定振兴财政目标时,切不可把眼光局限在增收节支上,而应把工作的重点放在深化改革,全面转换财政运行机制上,否则就有可能走偏方向,达不到真正振兴财政的目的。
振兴财政问题,早在八十年代末,人们就已开始讨论。当时人们的共识是,在经济持续高速发展的大好形势下,财政之所以陷入严重困境,原因在于财政收入占国民收入比重(下简称财政比重)下降过快、过多造成的,出路在于增收节支,适当提高财政比重。1991年全国财政工作会议上,正式提出了“深化改革、振兴财政”,提高财政比重的战略性要求,会后以提高比重为目标,采取了许多旨在增收节支的措施。经过努力,虽然财政收入有了更多更快的增长,可是财政比重不但没有提高,反而进一步下滑,支出快于收入增长的势头,也没有得到扼制,财政收支矛盾进一步尖锐化。
为什么会出现这种情况,总结一下历史经验就会发现,关键在于只注意治标,而没有注意治本,把振兴财政的目标局限在提高财政比重上,没有针对造成财政收支矛盾尖锐的根本原因确定目标所致。当然这并不是说提高财政比重不重要,不能做为目标,而是说,仅以此为目标不妥,只有消除造成财政困难的根源,才能达到提高财政比重的目的。
造成财政比重持续下降和收支矛盾日趋尖锐化的根本原因,我认为主要是国家财力分配机制不顺,导致财政功能衰退和职能肢解。改革开放以来,为克服旧财政体制统收统支、统得过死、集中过多的弊端,以放权让利为改革基本思路,进行了多层次、多侧面的改革,经十多年的努力,我国财政体制已经发生了深刻变化,成绩巨大,功不可没。但回过头来用社会主义市场经济原则,冷静分析和总结各项改革,就会发现由于各个时期的具体条件所限,加之没有经验,在放权让利的各种具体办法和政策策略上,也存在这样那样不当之处,由于这些不足之处的累积结果,导致了财政运行机制的扭曲,才使财政陷入了严重困境。这主要表现在:
第一,在国家财力分配体制上,无论是纵向关系改革,还是横向关系的改革,都采取了“包”字当头,保存量、让增量的放权让利办法。这种办法虽然适应了当时改革条件,有利于稳定各方面与财政之间的分配关系,有利于财政扩大给各个方面自主权的落实,推动我国改革开放事业发展,但这种办法也“包”死了国家财政收入,在国家财力增量分配上,形成一个国家财政收入增长量随经济发展而累退的不良机制。
第二,由于财政供给不足,为保障重点建设资金供给和加快这些事业的发展,实行了各种基金制。这种办法就有利于这些事业发展来说,愿望是好的,也的确取得了积极效果,但这种自收自支,把大量财力置于国家预算之外的做法,也造成肢解财政功能,形成诸多独立的“小财政主体”的不正常状态,不仅分散了国家财力、削弱了国家财政的宏观调控能力,也导致财政收入功能的极大削弱。
第三,在财政支出结构改革滞后,放权让利改革的同时,没有相应地调整财政支出结构和供给范围,财政继续承担着不应承担的各项供给,这就不能不带来财政收支之间的尖锐矛盾,影响了财政对各方面供给的力度。加上为缓解这一矛盾,又采取了允许各个方面自找资金,诸如鼓励自我“创收”,开展有偿服务等等,结果又造成了新的矛盾。这种办法虽然在一定程度上有利于克服各方面资金不足的矛盾,对各项事业发展起了积极作用,但由于其运作上的非规范性,以及置于预算外自收自支,也带来了社会资金分配上的无序化和国家财力大量溢出预算外的后果,成了国家财政收入流失的“黑洞”。
总之,财政比重不断下滑,收支矛盾日趋尖锐的困难,是体制性的,是财政功能失常,运行机制不顺的结果。因此,振兴财政只有重在改革,以理顺国家财力分配关系,健全财政功能,转换机制为目标,方能取得成功。基于这一认识,振兴财政的具体目标,至少要包括以下几项:
一是财政收入功能得到康复。具体说,社会分配实现秩序化,凡属政府行为的收支,全部纳入国家预算运行轨道,财政收入增长进入与经济增长同步状态。
二是财政供给功能健全,国家财政支出范围既不缺位,也不越位,在供给力度上能保障各方面的正常需要。
三是宏观调控功能得到完善,建立起统一的、运用自如的财政调控体系。
四是财政自我平衡功能得到恢复,实现财政收支协调,举债有度,而且做到举债只为了实施政策,不再为了弥补赤字。
五是财政管理得到极大的改善,财政效益相应提高。根据转变经济增长方式,从粗放型向集约型转变的要求,这一点对振兴财政也是至关重要的。从根本上说,财政振兴的基础就在于不断提高生产要素的生产效率和经济的集约化发展。因此,要振兴财政,就必须为促进经济增长方式的转变做出最大努力。此外,财政运作本身,也有一个从粗放经营向集约化转变的问题。多年来在粗放经营的经济增长方式制约下,财政增长方式也存在着明显的粗放式痕迹。这主要表现在收入上重规模的扩大,而轻收入成本的节省;支出上重供给量的增减,而轻财力使用效果的核算与监督。年年都同需要各方在财力供给量的增减上进行激烈的讨价还价,而对拨出去的资金使用效果如何,却缺少有效的监督和考核标准与考核办法。当然,财政收入的增长,固然要表现为收入规模的扩大,但财政收入规模的扩大,并不就是收入的真正增加,即并不等于有效收入的增长。所谓有效收入的增加,乃是名义收入增长量扣除收入成本后的余额。有效收入的增加,才是收入的真正增长,才能用于实际供给,对平衡财政收支才有实际效力。事情很明白,如果在组织收入中,只注意量的增加,而不讲求成本的节省,增加的收入就有可能大部分被吃掉,造成降低财政有效收入的后果。支出增长上同样有名义增长和有效增长之别,在财力使用上,认真讲求效果,就可以用同样数量的支出,办更多的事,不增加拨款也可起到增加财政供给力度的作用。反之,只讲增加供给,不讲求财力使用效益,财力被大量浪费,就会带来财政供给力度的相对降低,造成财政供给的无效性。所以,讲求财政效果,转换财政收支增长方式,也是振兴财政不可缺少的重要目标。为此,在组织收入方面,要建立收入成本考核制度,既看名义收入的增长,又考核有效收入增长,实行收入与成本比较核算责任制,以促进节省成本,增加有效收入;在支出管理方面,则要改变现行的依基数确定增加或减少拨款的办法,实行零基预算和绩效预算,建立跟踪问效考核制度,以促进各方面节省经费,不断提高支出的效果。
(责任编辑 王尚明)