时间:2020-05-03 作者:王宁
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摘要:
最低生活保障线,也称贫困线,是指通过科学测算确定一个最低生活标准,对生活水平低于该标准的居民进行补助,保障其至少达到上述生活标准的一项制度。最低生活保障线不仅涉及到每个社会成员的切身利益,而且直接涉及到各级政府财权、事权的划分,对稳定社会、推进现代企业制度改革以及理顺政府间关系、规范转移支付制度等均有重要意义。
我国建立城镇最低生活保障线的工作虽然起步较晚,但发展很快。1993年上海首先开始尝试以来,颁布最低生活保障线的城市目前已达13个。山东、福建两省不仅在个别城市中建立了最低生活保障线,而且已着手研究在全省范围内推广。各地开展最低生活保障线的工作内容主要包括:制定合理的最低生活保障体系,并确定最低生活保障线随当地经济发展、居民生活消费水平与物价指数同步增长的机制;多渠道筹集资金,国家、企业、社会各方面共同负担,确保资金来源;扩大救济范围,明确职责分工,将失业职工、低收入在职职工和退休职工也包括在社会救济范围内,符合救济条件的居民按其有无劳动能力或就业能力,分别由劳动部门或民政...
最低生活保障线,也称贫困线,是指通过科学测算确定一个最低生活标准,对生活水平低于该标准的居民进行补助,保障其至少达到上述生活标准的一项制度。最低生活保障线不仅涉及到每个社会成员的切身利益,而且直接涉及到各级政府财权、事权的划分,对稳定社会、推进现代企业制度改革以及理顺政府间关系、规范转移支付制度等均有重要意义。
我国建立城镇最低生活保障线的工作虽然起步较晚,但发展很快。1993年上海首先开始尝试以来,颁布最低生活保障线的城市目前已达13个。山东、福建两省不仅在个别城市中建立了最低生活保障线,而且已着手研究在全省范围内推广。各地开展最低生活保障线的工作内容主要包括:制定合理的最低生活保障体系,并确定最低生活保障线随当地经济发展、居民生活消费水平与物价指数同步增长的机制;多渠道筹集资金,国家、企业、社会各方面共同负担,确保资金来源;扩大救济范围,明确职责分工,将失业职工、低收入在职职工和退休职工也包括在社会救济范围内,符合救济条件的居民按其有无劳动能力或就业能力,分别由劳动部门或民政部门负责;制定严格审批程序和审批办法,实行公开办事制度,接受群众监督和舆论监督,确保救济金发放的准确、公正;制定相应配套措施,在学费、医疗费、房租等方面对救济对象给予优惠照顾。
近几年各地在开展最低生活保障工作中取得了一定的成绩,但也存在一些问题,如在资金筹集上存在非规范化问题。现行最低生活保障的资金来源大致有两种类型,一种是所需资金全部由各级财政承担,如大连市实行全部最低生活保障资金市财政负担70%,区财政负担30%;另一种类型是财政、企业、社会各方共同负担。目前使用第一种类型的很少,只有大连市一家,其他各地均采用后者。从实践中看,在经济发展水平不是很高、财政比较紧张的情况下,多种渠道筹资符合我国国情。但是目前一些地方在多种渠道筹集资金的工作中,由于有些资金来源不够规范,不仅不能保证按期足额实现收缴,而且破坏了有关工作的完整性。例如,有的地区挪用失业保险统筹金,违背了失业保险金专款专用的性质;有的地区从个人所得税、特种消费税中直接划出一部分作为救济基金,破坏了税收收入的完整性;有的地区将人寿保险公司的保险费中划出一部分,混淆了商业保险和社会保障的界限;有的地区从企业、事业单位工资总额中提取一定比例,也有的直接规定了工人、干部定期捐款制度。社会救济是一项长期性的工作,其资金也必须有长期可靠的保证,应该尽快改革各种临时性措施,早日实现资金供应的制度化、规范化。
最低生活保障是典型的政府行为,它体现了对公民基本权益的维护,是社会进步的重要标志,也符合发展经济和深化改革的要求,国家应该积极倡导、鼓励各地有计划、有步骤地建立最低生活保障线,从大城市开始,随经济发展逐步推广到小城镇,再到农村,最终实现城乡一体化。笔者认为,各地制定最低生活保障标准应注意以下几方面:
1.保障基本生活,标准不宜过高。最低生活保障属社会救济,只能进行基本生活保障,保障标准不能过高或过低,过低不能起到保障的作用,过高则一方面会鼓励惰性,滋养懒汉,另一方面会造成财政负担过重。在起步阶段,制定标准尤其要慎重,起点宜低不宜高。国外经验表明,保障标准有两个特征:第一,刚性效应,保障标准一旦确立,就只会上升难于下降;第二,预计不足,实际保障支出往往会大幅度超出原来的预计,一般达到预计的3到4倍。最低生活保障涉及到利益格局的调整、国民收入的分配,关系到个人、企业、财政各方面,所以一定要谨慎。目前我国经济还不发达,保障标准定高了,会形成骑虎难下的局面。
2.标准自定。我国城乡间、大中小城市间均存在很大差异,不可能制定出一个适合每个城市的最低生活保障标准,只能在国家进行原则性指导的基础上,各城市结合自身情况,自行制定标准。具体包括:第一,标准体系自定。最低生活保障线的标准可分为最低收入标准和最低生活标准两大部分。最低收入标准又可分为企业职工最低工资标准、行政事业单位职工最低工资标准、最低离退休费标准等;最低生活标准按管理权限可分为民政对象的最低生活标准和非民政对象的最低生活标准,按地区可分为市区、市近郊区、市远郊区的最低生活标准,等等。每个城市可自行确定是否规定最低收入际准,如规定最低收入标准是否划分细目、如何划分,以及最低生活标准是否划分细目、如何划分等问题,第二,具体金额自定,确定了标准体系后,体系中每项指标的具体金额也由各市自行确定。
3.兼顾需要与可能。“需要”指为维持基本生活所必需的资金量,“可能”指可以供应的资金量,即资金供应各方的负担能力。因此,首先要综合考虑消费及收入水平,以确定基本生活需求指标;在得出了基本生活需求指标后,全面测算各种标准下可能的保障范围、受保人数、费用支出规模等,再结合本地区可提供的财力和物力,确定当地的最低生活保障标准。对于生活费用标准较低的城市和地区,应该实事求是,不要向高标准看齐。
确定基本生活需求指标时,需考察物价指数、生活费水平、赡养人口系数、平均工资及人均收入等因素,运用生活必需品法或恩格尔系数法进行测算。生活必需品法是以日常生活必需的项目为基础,从吃、穿、住、用、烧、医疗、教育、服务等几个方面分别进行测算,加上物价因素,得出一个基本生活需求数额。恩格尔系数法是从日常必须营养出发,在确定了膳食标准的基础上,乘以一个低收入家庭的恩格尔系数,同样考虑物价变动而得出了一个基本生活需求数额。这两种方法可以只用其一,也可以同时运用,互为参考。
4.建立定期调整机制。最低生活保障标准并不是一成不变的,它应随社会发展而逐步提高。调整时考虑的因素与确定时的因素一致,但主要是物价变动,因为一定时期内支出项目或最低营养需求不会发生很大变动。调整频率不宜过高,一般情况下应每年调整一次。
最低生活保障作为一项典型的政府行为,因而财政必将在这项工作中发挥重要作用。财政部门不仅要参与保障方案的制定,提出自己的意见和建议,而且要参与贯彻执行,在提供必要资金的同时对资金的使用情况进行监督管理。
1.资金分配中财政的总体职责。最低生活保障线的资金应该坚持“国家、企业、社会多方筹集和负担”的原则。虽然目前实行最低生活保障线的城市中,有的也采用“财政全部负担”的模式,但是,它既不符合我国国情,又不符合国际通行的作法。在我国现有条件下,应充分调动各方积极性,广泛开拓资金渠道,实行“国家、企业、社会多方筹集和负担”。最低生活保障工作具有长期性、经常性的特点,财政为其提供资金时必须加强规范化、制度化建设,将这项资金列入财政支出预算,通过有关科目划拨资金,使其成为政府统筹安排的一项正规化支出项目。有些城市采用的某些临时性措施虽然在短期内可以筹集到一定资金,但从全局看、从长远出发,却肢解了财政收入、扰乱了财政支出,破坏了整个财政收支的完整性和规范性,应逐步取消。
各级财政尤其是地方财政应克服困难,挖掘潜力,调整支出结构,保证资金供应。在各级财政均不宽裕的情况下,增加一项最低生活保障支出无疑增加了他们的工作难度。但应该看到,各级财政可以在优化支出结构的基础上进一步挖掘潜力。例如,可以将用于扶助困难企业、具有救济性质的扶困基金直接转为社会救济支出,既可以实现资金用途名实相符,提高资金使用效率,又可以帮助企业实现正常破产,加快现代企业制度改革。
2.各级财政分工。按照现行财政管理体制,各级财政在最低生活保障方面的分工应坚持“地方财政为主、中央财政为辅、中央地方共同负担”的原则。最低生活保障属社会保障中的社会福利范畴,是为促进地区经济和社会发展的支出,在地方的支出责任范围内。但是有些城市经济发展水平不高,财力不足,不能完全满足最低生活保障支出需求,为协调地区经济发展、实施宏观调控,中央可通过转移支付承担部分支出责任。从世界各国情况看,中央对地方的转移支付主要是帮助地方政府提高公共服务水平和修建基础设施,社会保障就是地方提供的公共服务的重要内容之一。
(责任编辑 张沁)
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