时间:2021-01-04 作者:李成瑞
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摘要:
在我国进行社会主义现代化建设和建立社会主义市场经济体制的过程中,国家财政应当具有怎样的功能和作用,是一个重大的理论和实际问题。对于这个问题,许多同志从理论上进行了全面而深入的阐述和探讨。我这里主要是从实际情况出发,提出一些问题,谈谈看法。
党的十一届三中全会以来,在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线指引下,我国国民经济有了巨大的发展。在此基础上,我国的财政收入从1979年的1103亿元增加到1992年的4153亿元;同一期间,财政支出由1274亿元增加到4390亿元,从而支持了经济建设和各项社会事业的发展;同时,通过对国家与企业、中央与地方分配关系的调整以及财政税收制度的初步改革,积极参与和支持了经济体制的改革和对外开放。这些重大的成绩应当如实地加以肯定。广大财税人员为此付出了艰辛的劳动,各有关方面也给予了积极的协作和配合。
但另一方面也应当如实地指出,由于种种复杂的原因,这些年来国家财政也存在着不少问题,甚至长期处于相当困难和严峻的局面。这主要表现在两个方面:一是保证上层建筑正常运转方面存在的问题;一是促进经济基础的完善和发展方面存在的问题。
上层建筑,主要是指国家财权...
在我国进行社会主义现代化建设和建立社会主义市场经济体制的过程中,国家财政应当具有怎样的功能和作用,是一个重大的理论和实际问题。对于这个问题,许多同志从理论上进行了全面而深入的阐述和探讨。我这里主要是从实际情况出发,提出一些问题,谈谈看法。
党的十一届三中全会以来,在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线指引下,我国国民经济有了巨大的发展。在此基础上,我国的财政收入从1979年的1103亿元增加到1992年的4153亿元;同一期间,财政支出由1274亿元增加到4390亿元,从而支持了经济建设和各项社会事业的发展;同时,通过对国家与企业、中央与地方分配关系的调整以及财政税收制度的初步改革,积极参与和支持了经济体制的改革和对外开放。这些重大的成绩应当如实地加以肯定。广大财税人员为此付出了艰辛的劳动,各有关方面也给予了积极的协作和配合。
但另一方面也应当如实地指出,由于种种复杂的原因,这些年来国家财政也存在着不少问题,甚至长期处于相当困难和严峻的局面。这主要表现在两个方面:一是保证上层建筑正常运转方面存在的问题;一是促进经济基础的完善和发展方面存在的问题。
上层建筑,主要是指国家财权和意识形态。财政是随着国家的产生而产生的。不论什么样的社会制度和经济体制的国家,财政都必须有效地保证国家机器的正常运转。当前我国存在的问题是:行政机构臃肿、财政纪律松弛、铺张浪费的现象与机关行政经费紧缺、机关人员工资水平偏低的现象并存。某些机关一年的经费在物价不断高涨的情况下不够半年使用,出差调研更感困难。某些法院办案经费严重不足,甚至有的纪律检查人员也慨叹法院在接受当事人“办案费”与没钱办不了案之间陷于两难境地。教育、科学、文化经费长期短绌。国际上有些权威性研究机构评价中国“教育体制满足经常发展需要”的指标排名在印度之后。最近几年,基础科学研究的开展、学术专著的出版、高雅艺术和优秀传统艺术的沿续和发展,都面临着不同程度的困境和危机。不少图书馆因缺乏经费,很少买书或不买书。电教部门没钱购买有价值的科教影片,出现了1994年电影发行会上科教片发行数为零的奇闻。政府工作人员特别是文教工作人员的工资水平,长期来低于企业中同等素质和能力的人员。所谓收入分配的“脑体倒挂”,在一定意义上说,实际是公教人员与企业人员收入的倒挂。新的“读书无用论”日益泛滥。许多大学教授和中小学教师的实际收入低于解放初期,也低于解放以前。就是这样低的工资,往往还大面积拖欠。这种情况导致教师队伍不稳,大量师资流失,师范生源短缺。有些教育素来比较发达的省份,师范实际招生数不及计划招生数的三分之一。这种情况怎不令人担忧呢?上述问题的原因是多方面的,但财政支持的不足是其中一个很重要的原因。今后的世界是经济激烈竞争的世界,而经济竞争归根到底是人才的竞争。如果上述问题长期得不到根本解决,势必影响我国国民素质的提高和经济现代化的实现,甚至危及中华民族自立于世界民族之林的能力。
国家财政在支持和促进经济基础的发展方面,力量相对弱化。从固定资产投资支出(包括“拨改贷”)占财政总支出的比例看,1983年为36.1%,1985年为37.2%,1990年为25.5%,1992年为22.5%。再从国家预算内投资占全社会固定资产投资的比例看,1983年为28.3%,1985年为16%,1990年为8.7%,1992年为4.3%。应当指出,随着经济体制改革逐步深入,投资主体日趋多元化,上述两个比重比过去有所下降是必然的,但这种下降应当有一个合理的限度。在社会主义市场经济中,国有经济仍然是国民经济的主导力量。竞争性建设项目的投资应当交给企业。投资大、周期长、利润少的基础性建设项目特别是其中的骨干项目,则需要以国家财政必要的投资为基础,并通过各种融资手段,尽量吸引多方资金来建设,否则,基础性建设必然成为薄弱环节,影响整个国民经济有计划按比例地发展。事实正是如此。1982年党的十二大就明确提出把能源、交通等基础化建设列入国民经济发展的战略重点。十几年过去了,今天能源、交通等基础性建设仍然是制约国民经济发展的“瓶颈”。1993年国有单位的投资中,除运输邮电的比重显著增加外,能源工业投资所占比重由上年的27.6%下降为22.3%,原材料工业投资所占比重由上年的15.3%下降为14.6%(1-11月资料)。之所以发生这些问题,国家财政特别是中央财政投资力量的弱化是主要原因。试想,国家预算内投资不到全社会投资的二十分之一,如何能起到加强基础性建设,落实国家产业政策的作用呢?
国家财政是宏观经济调控的一个重要手段。宏观调控的根本要求是保持社会总需求与总供给的大体平衡,使国民经济稳定地增长。这首先就要求做到财政收支平衡。如果有一、两年出现了赤字,以后年度再用结余来弥补,那是可以的。问题在于:从1979年到1992年的13年中,除了1985年有少量结余外,其余12年都有赤字。这12年赤字减去1年结余,净赤字共达1319亿元。这是“硬赤字”。此外,还有以债务收入弥补的“软赤字”(在适当限度以内举借国债,可以看作是平衡财政收支的正常手段),更有因某些国有企业超计划亏损在银行挂帐所形成的隐蔽性赤字。财政的“硬赤字”和隐蔽性赤字,都要靠增发货币来弥补,这就会使社会总需求超过总供给,助长经济的波动。改革开放以来,发生了1985年、1988年、1992年三资经济波动,到现在国民经济还面临着货币发行过多和通货膨胀的压力,这是与国家财政连续多年发生赤字相联系的。
由于国家财政不能保证党政机关应有的开支(包括机关人员工资达不到应有水平),许多单位不得不自谋出路。在带有相当大的盲目性的所谓“经商大潮”的冲击下,各级党政机关纷纷兴办“经济实体”。这些“经济实体”,从直接效果来看,固然在弥补机关经费不足、分流富余人员、发展第三产业方面起了一定的作用,但从全局来看,却对经济基础和上层建筑产生了更大得多的负面作用,具体表现在以下方面:一是利用党政机关的权力牟取利润,破坏了市场经济平等竞争的根本原则;二是化大公为小公,造成国有资产的自由分割和大量流失,也造成国家财政收入的大量流失;三是造成各单位之间分配不公,并由此引起人才流动的混乱;四是成为铺张浪费、贪污腐化的温床,1988年以利用特权钻“双重价格”的空子、倒卖平价物资为主的严重腐败现象和1992年以利用特权倒卖土地、资金等生产要素为主的严重腐败现象,都是同当时“办实体”的浪潮密切不可分的;五是败坏了某些党政人员的作风,引起群众不满,成为政治上的不稳定因素。最近中央、国务院在反腐倡廉中,三令五申要机关与所办“实体”彻底脱钩,但在实际执行中举步艰难(包括彻底脱钩后由财政部门给予机关经费应有的补贴问题)。当务之急,首先是采取有力措施,真正实现彻底脱钩。可考虑由各级财政部门、国有资产管理局会同经贸委、对这些“经济实体”统一接管,改善经营,把“化大公为小公”的资产再化为大公,借以增加财政收入,统一用于补贴机关经费。同时要研究今后机关人员分流的新办法。一定要按社会主义市场经济的规律办事。如果容忍利用特权进行经营的“实体”存在并任其发展,那就可能形成特权经济既得利益者的社会群体或社会阶层,危及我国的社会主义制度。
国家财政在保证上层建筑的正常运转和促进经济基础的发展方面,所以出现上述问题,从根本上说,是同国家财政规模的相对缩小密切联系的。我国历年财政收入占国民生产总值的比例,1978年为31.2%,1980年为24.3%,1985年为21.8%,1990年为18.7%,1992年为17.3%。应当说,随着经济体制的转换,适当地降低国家集中财力的比重,增加企业的留利,是必要的、合理的,但这决不是说可以无限度地下降。从1979年到1992年,上述比重下降了13.9个百分点,几乎下降了一半,以致造成财政作用的弱化和萎缩,显然是降得过头了。
从世界各国的情况看,发达国家财政收入占国民生产总值的比例一般在35%到45%之间,发展中国家一般在20%到35%之间。根据我国近年来的实际情况,并借鉴国际经验,国家财政收入占国民生产总值的比例,首先要由目前的17%-18%提高到20%,然后提高到25%左右为宜。以后可根据经济发展情况再适当提高。在提高财政收入占国民生产总值比例的同时,还必须逐步提高中央财政收入占国家财政收入的比例。
为什么会造成财政规模的过度缩小和财政作用的弱化呢?原因是很复杂的。有经济效益下降的问题,也有分配格局的变化问题;有客观上的原因,也有工作上的原因(如税收的大量流失、财政管理不严等)。同时,对于社会主义市场经济条件下国家财政应有作用某些片面的、不科学的、不正确的认识,不能不说是其中的一个重要原因。
整个经济体制要改革,财政体制也要改革,但在改革中要更好地发挥财政应有的作用,而不是削弱和贬低它的作用。从80年代初以来,就兴起一种看法,认为在新的经济体制下财政的作用已经不那么重要了,并据此提出了种种论点。一个是“大银行、小财政论”。在这种论点的影响下,1983年决定不加区别地对国家的基本建设投资一律实行“拨改贷”,并决定财政停止对国有企业定额流动资金拨款,全部流动资金除企业用自己利润增加的部分外全部向银行贷款。十年来执行结果,一方面助长了信用膨胀,增加了银行的呆帐;一方面使许多国有企业背上负债过重的包袱(上海市地方国有企业的负债相当企业自有资产的104.5%;天津市100家大中型企业负债相当企业自有资产的116.6%)。实践证明,还是应当区别不同情况,该拨(直接投资)的拨,该贷的贷。财政和银行的职能是不能互相代替的,它们之间只有分工的不同,而没有大小之分。两者应当相互配合,共同为促进国民经济的健康发展服务。另一个论点是“吃饭财政论”,主张国家财政只管公教人员的“人头费”,其余全交给市场。如果按这种论点去做,社会主义国有经济的主导地位,国家财政对基础性建设投资和对宏观经济进行调控的重大作用,都将不复存在,这显然是不符合社会主义现代化建设的根本要求的。再一个论点是“赤字无害论”,认为财政收入少一点,支出多一点,有了逆差没有坏处,还会促进经济“起飞”。这种论点在事实上和理论上都已证明是站不住脚的,这里就不再多加分析了。
低估国家财政在社会主义市场经济中应有的作用,实质上是市场万能论的一种表现。即使在资本主义发达国家中,市场也不是覆盖一切、无所不包的。西方经济学家在经历最初的自由资本主义时期之后,很快就发现市场存在着种种缺陷,并指出存在着“市场失效区”。他们已经提出,资源配置需要有两种方式:一种是“内在配置”,即市场配置,资源所有者以利润为目标,以市场为导向,自发地有序地运行;另一种是“外在配置”,即国家通过财政对运行中的资源进行直接干预,其中有政府、国防以及教育、科学、文化等事业中必须由国家财政支持的部分,有重大的公共设施因社会效益大而经济效益小,个别企业不愿或无力投资兴办的部分;有环境保护和污染治理等市场不能解决的部分。西方经济学家认为,前一种资源配置方式是主要的,后一种方式也是必不可少的、重要的。在我国社会主义市场经济中,要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。根据这一原则,国家财政要通过对基础性设施的投资和运用税率、贴息等手段,发挥对资源配置应有的作用。在国有经济为主导力量的条件下,国家财政还要直接参与对国有企业资源的配置,这比资本主义国家财政资源配置的职能要广泛得多、重要得多。在宏观经济调控方面,社会主义国家财政与金融相配合,可以更好地发挥计划与市场两种手段的长处,并且对国民经济的运行进行有效的财政监督,以促进国民经济持续、快速、健康的发展。同时,财政还要针对新的情况,运用税率、社会保障、社会救济等手段,有力地防止和纠正贫富悬殊,两极分化的现象,以实现社会主义达到共同富裕的目标。
中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》着重指出了财政运用预算和税收手段,着重调节经济结构和社会分配的重大任务,并强调要运用货币政策与财政政策调节社会总需求与总供给的基本平衡,并与产业政策相配合,促进国民经济和社会的协调发展。《决定》还明确规定了积极推进财税体制改革的近期重点。最近,国务院又制定了实行以分税制为中心的财税改革的具体办法。现在,在全国各级党政的领导下,各级财税部门正在同广大人民一起,为贯彻《决定》和国务院的有关规定而努力奋斗。我们相信,只要认真执行十四大和十四届三中全会的精神,并在实践中不断总结经验,就一定能够实现改革财税体制、振兴财政的要求,从而使国家财政更好地发挥保证社会主义的上层建筑正常运转和促进经济基础不断完善和发展的作用。
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