构建与社会主义市场经济和谐共振,职能完备,调控有力的文教行政财务管理体制,是文教行政财务改革的基本目标。完成这一目标应从压缩过大过宽的文教行政财务供给范围,优化经费分配方式,加强文教行政财务管理的制度化、法制化、规范化建设入手。具体思路是:
一、压缩财政供给范围,纠正财政“越位”。压缩经费供给范围,需要对现行财政供给范围进行界定。对事业单位所需经费,要坚持,凡是通过市场可以解决的事项,财政就不应介入;凡是通过市场不能解决,依靠企业或居民办不到的事项,财政必须给予必要的经费保证。也可以按产品性质来划分,也就是,凡属经营公共产品的事业单位,其经费财政可负担全部或多些;除此之外,财政不供或少供经费。如科研事业中,基础性研究属公共产品范畴,其成果为社会所共享,不能作为商品出售,财政应给予全部经费;而应用性研究成果直接运用于生产和生活,可作商品出售,收取补偿费用,所以,财政不应负担或不应全部负担其经费。教育是一种“混合产品”,既有公共产品特性又有私人产品特性。基础教育公共产品特性比重大,主要是社会受益,其经费应由财政供给较大部分;高等教育更多具有私有产品特性,享受高等教育的人可获得比没受过高等教育的人更多的受益,财政只能负担的较少的经费。岗位培训和职业教育所需经费,财政更不应全部负担。文化事业、商品劳务经营性事业,如文艺团体、剧场、广播、电视电影等制作,公园、群众文艺娱乐等,也可以作为商品经营,收回成本或盈利,自收自支。文化遗产整理、保护等事项,不宜作为商品经营,财政应供给经费。对于职工医疗保健费用,应进入职工工资,服务费用向职工(医疗保健对象)收费来补偿,财政可通过组织实施社会保障形式给予一定补助。各类医疗单位的事业经费,财政也不应负担。对各类出版社、报刊、杂志社,各类规划建筑设计机构,各类律师事务、会计事务所,各类培训中心、服务中心、咨询信息中心,学会、研究会,行政事业单位的后勤服务部门,一些享受财政补贴的宾馆和招待所等,都应逐步划出财政供给范围,实行企业化管理,自收自支,自求平衡。同时应界定政府职能,把不该政府管的事交给社会,交给市场,并相应撤并这些机构。政府机关财政供给范围以国家机构改革方案为界定标准。
二、支持私人、集体、社会举办社会事业,推进事业单位产业化管理。首先要从政策、资金、具体工作等方面积极支持私人、集体、社会多方面举办文教科卫事业,逐步形成国家举办为主,私人、集体、社会为辅的事业发展格局,凡是私人、集体、社会有能力办、愿意办、国家允许办的事业都要支持。具体说,除党报党刊、电台、电视台等必须由国家掌握的事业以外,其余事业可让私人、集体和社会来办。
其次要推进国办事业的产业化进程,按产业化要求进行管理。要实行政事分开,推进事业社会化、市场化,逐步摆脱事业单位和事业主管部门之间紧密的隶属关系,改变用行政手段管理事业的做法,改变事业单位机关化现象。要允许一些事业单位冲破条块限制、计划限制、部门限制,进入社会,进入市场,成为自主经营的社会法人。要加快建设文化市场、科技市场、人才市场、教育市场、咨询等事业单位劳动成果市场,引进市场机制、竞争机制、风险机制和自我约束、自我发展机制,使事业单位在市场中求生存、求发展。要按产业化要求,在事业单位实行部分成本费用管理或完全成本费用管理,增强成本费用管理意识、投入产出意识,彻底转变事业单位只重社会效益而不讲经济效益的观念和做法。
三、充分运用财政调控手段,解决好机构臃肿,人员膨胀问题。一是源头控制。要彻底转变简单地将文教科卫行政单位作为安排社会就业场所的观念,彻底转变以统包统揽思路制定事业发展计划的做法。安排就业、单位增人以及制定事业发展计划既要符合实际需要,也要考虑财政承受能力。大中专院校招生制度和毕业生分配制度要加快改革。要允许学校在国家政策和宏观计划指导下适应市场需要,自主确定招生计划、自主设置专业和调整办学任务。同时逐步取消大中专毕业生国家分配制度,积极推进毕业生进入市场,自主择业。其次是改变编制人事管理与财政管理相脱节的状况,采取妥善措施,使二者相互衔接。二是积极做好政府机构改革中的人员变动及经费管理工作。财政要配合有关部门严把进人关,严格按编制控制经费。在全面进行机构改革以后,财政还要配合有关部门做好定职能、定任务、定编制、定机构、定经费工作。三是行政机构改革到位以后,对行政机关实行总量控制。按中央机构改革方案确定的各级政府机构人员限量,由各级政府负责总量控制,保持人员的进出平衡,事业单位本身也要建立健全自我控制机制,减少经费开支。
四、改革资金分配方式,重新构建文教行政财务体制。要重新审核预算支出范围、项目和内容,对各类预算支出的现有水平进行分析、论证,对支出项目采用成本——效益分析,并确定各类支出控制目标,以及提出达到目标可供选择的方案。行政机关采用“零基预算”加综合定额包干办法,按规定编制核定人员经费及综合定额,减人不减经费,包干使用超支不补。
可将各级各类学校、广播电台、电视台及一些应用性研究单位改为差额预算管理单位,执行差额预算管理财务办法和会计制度。同时,实行差额补助制。补助水平按事业任务、业绩用“零基预算”确定。补助形式分有条件补助(定项目或定配比资金等加以限制)和无条件补助(不加任何限制)两种。学校以无条件补助为主,辅之以有条件补助,其它差额单位以有条件补助为主,尽可能改吃饭钱为建设钱。
要增加财政有偿资金规模,扩大使用范围,改进使用方法。并要通畅资金来源渠道,保证周转金基金不断增长。周转金的使用不能仅限于“以副补主”等生产经营活动,还可以面向事业本身。比如支持私人、集体、社会办学、办医、办科研,支持有偿还能力的事业建设等。
五、多渠道、多形式、多层次筹措事业发展资金,建立事业投资新体制。一是正确引导事业单位收入的有效、合理使用,搞好事业单位收入管理,做到管而不死,活而不乱。二是适当采用借贷方式筹集资金,一些急需发展的事业,一些生产经营性事业,在财力不足和落实偿还计划的情况下,可适当动用借贷方式筹集资金。三是在政府统筹规划下,由政府组织发行事业发展公债,以融通资金。公债收入用于弥补事业基本建设资金不足。四是对应用性研究的盈利项目可采用招商办法吸收企业、社会以及国外投资;对一些社会科学研究比如教育研究、文化研究、计划生育研究等事业可争取国际有关组织的资金支持。五是继续发展有偿服务、“以文补文”、“勤工俭学”和校办产业,以事业单位自身优势参与经济建设取得收入,促进发展。