自1984年中央和国务院决定在沿海城市兴办经济技术开发区到现在,已经历9个年头,各开发区已建立起相对完善的投资环境,逐步显示出越来越强的对外资的吸引力,已从建设初期的大量投入阶段进入具有一定规模的产出阶段。同时,开发区充分显示了其改革开放的示范作用,在利用外资、引进先进技术和管理经验,开拓对外贸易渠道方面发挥了窗口和桥梁作用。为我国形成全方位开放的新格局奠定了良好的基础。
在前不久召开的沿海城市技术开发区预算管理、财政体制研讨会上,代表们回顾了9年来开发区经济发展情况,一致认为,开发区经济的高速发展,是与国家给予的优惠财政体制分不开的,它为开发区各项建设事业提供了大量的资金,是开发区经济建设迅速发展的前提条件之一。从设立开发区一开始,财政部门就积极支持,认真落实中央给予的财税优惠政策。这为促进开发区建设的起步发展提供了财力保证。1991年财政部又决定,1991—1993年,开发区财政收入继续实行全留政策。1985年,开发区预算内财政收入只有0.85亿元,若扣除海关代征收入,当年收入为0.12亿元。1992年已达11.51亿元,按同口径计算,比1985年增加11.39亿元,增长95倍,平均每年递增91.9%。1985—1992年累计财政收入42.3亿元,其中新增财政收入为33.95亿元,这是国家财政对开发区的投入。按目前已开发面积计算,平均每平方公里财政投入4700万元。财政在开发区建设发展中的作用是显而易见的。优惠的财政体制有力地支撑了开发区的财政收支平衡,为开发区建设筹集了大量资金。
今后几年,有的开发区面临大发展,需要投入大量资金;有的开发区刚刚起步,基础设施尚需资金投入;有的开发区负债经营,还贷任务重。所有这些,集中到一点,就是开发区的巩固和发展,将面临资金不足的困难。据这次会上统计,开发区截至1992年年末贷款余额45.84亿元,财政负责偿还部分20.9亿元,每年仅归还银行利息就近2亿元。许多开发区每年比上年增加的财政收入仅够归还银行利息,还债压力很大。对此,与会代表提出采取以下途径解决开发区资金紧张问题:一是积极向银行部门及国内其他金融机构争取开发性贷款;二是利用外资成片开发或与外资联合开发等方式吸引基础设施建设资金;三是组织开发基金或发行债券;四是加强土地开发收入的管理,采取“边投入、边开发、边出让、边回收、再投入”的滚动开发办法,以地生财,以地换取基础设施建设投入;五是加快开发区内国有企业股份制改革进程,广泛吸收社会闲散资金;六是强化财政职能,培植财源,加强对企业财务的管理,避免税收的流失,确保财政收入逐年稳定增长。同时,厉行节约,严格控制不必要的支出,挤出更多的资金用于投资环境的建设。
开发区财政在我国地方财政管理体系中,具有其特殊性,这是由开发区经济运行更接近于市场化所决定的。它不仅拥有与老市区财政部门一样应有的财政职能,更具有建设资金筹措任务重,管理多元化,综合调控能力强的特点。因此,就如何加强财政管理问题,代表们进行了充分讨论。会上各开发区介绍了各自财政管理形式,大家对大连开发区的管理形式给予了充分的肯定。大连开发区财政实行财力集中管理的模式,不仅将开发区管委会控制的财力全部纳入财政管理的范围,而且将所有资金(即财政预算内收入,财政预算外收入,债务收入及运筹外汇收入)都纳入财政收支预算中,既管理财政投入基础设施建设的资金,还作为开发区投资包干审查委员会的牵头部门审查工程预、决算;既管理国有资产的产权产籍、财产评估,还负责管委会的产权管理工作;既管理纯贸易外汇,也管理非贸易外汇等。这种实行“综合财政”管理模式,突出特点就是增加了财政调控资金的回旋余地,在较短的时间里筹集较多的资金,进行大规模的基础设施建设,更能发挥财政管理职能,统筹考虑财政收支状况,集中财力办事。
经过讨论,代表们达成共识:开发区是改革开放的新事物,没有现成的经验和模式可以照搬,区内多种经济成份并存,外商投资企业又占了较大的比重,既要抓好工业生产建设,发展经济,又要负担相当多的其他社会功能:既是所在市的一个组成部分,又不同于一般的市属区。这些经济、社会背景,决定了开发区财政不论采取什么管理模式,财政部门都要主动工作,协调沟通,立足于改革,树立市场经济宏观调控观念,打破收收支支就财政论财政的小财政观念,寓经营、效益观念于财政管理之中,在实践中逐步形成符合自己特点的管理体制,确立财政在开发区资金管理中的主导地位。
针对开发区财政预算管理中存在的几个问题,代表们提出了以下建议:
1.加强税收征管。开发区的财政收入基本上都来源于税收,所以,加强税收的征管工作尤其重要。在开发区的一些企业中存在着逃避税收的情况,如有些采取控制购销两权,操纵企业经营情况,高进低出,转移利润;有些外商承包企业,搞两套账目,亏损归合资企业,利润归外方;还有些企业利用产品外销,货款长期拖欠不结,巨额资金长期滞外,或者虚列境外费用增加成本等。经过分析,代表们认为,开发区企业发展势头是好的,特别是一些税利大户企业税收交纳情况良好。但是,在开发区内,企业亏损情况不容忽视,对有些企业亏损情况要进行分析。正常情况下,企业建成投产后不可能马上盈利,要有一个过程,但是有些企业的亏损是外商通过各种办法转移利润造成的,使开发区财政收入遭受损失。所以,各开发区要加强对企业的财务管理,加强税收稽核,严防跑、冒、滴、漏,保证国家税收足额、及时入库,保证财政、税收任务的完成。同时,代表们根据大连、广州、烟台、温州、宁波及威海开发区财税局介绍的经验,认为从开发区这一经济区域的特殊环境和要求出发,为了协调财税工作,减少工作中扯皮现象,提高工作效率,开发区财政、税务两家应合二为一。
2.实行财政周转金制度,提高财政资金的使用效益。改革开放以来,财政部门转变理财观念,将一部分财政资金从过去无偿拨款改为有偿借款,建立了较完善的财政周转金制度。一些开发区财政部门也不例外,在这方面进行了尝试。大家一致认为,开发区财政部门不仅要强化宏观调控能力,而且要积极参与支持发展生产。在资金可能的情况下,财政部门应积极开展资金有偿周转使用工作,用好、用活财政间歇性资金,支持高科技项目、出口创汇项目、低投入高产出等短、平、快项目的开发,培养财源,增加财政收入,减轻财政支出的压力,为开发区经济建设发展服务。
3.适应社会主义市场经济运行的要求,转变财政管理职能。长期以来,财政管理企业财务、单位预算、各级总预算形成了一套完整的适应计划经济运行的管理方式,但是,开发区经济建设环境的特殊性,要求财政管理采取相应的管理手段。在社会主义市场经济条件下,原有的管理方式在许多方面已不适应,为了提高财政工作效率,减少大量事务性工作,增强宏观调控能力,财政部门应抓住机遇,大胆实践,勇于改革,摸索出一条新形势下财政管理的新模式。