时间:2020-05-05 作者:张国明
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摘要:
为了筹集更多的资金支持农业生产发展,“七五”时期以来,各级财政部门借鉴国外做法,探索了一条“银行贷款,财政支付利息(以下简称贴息贷款),扶持农业生产发展”的新路子。几年来,无论是贴息贷款的规模,还是贴息贷款的项目都在不断发展扩大。目前中央财政参与贴息的贷款项目主要有:支持节水型农业的水利喷灌贴息贷款;发展林业生产,搞活林业企事业单位的林业项目贴息贷款和森工企业贴息贷款;为战胜灾害而设立的备荒种子储备贴息贷款;保护生态环境,造福人民的治沙贴息贷款,以及解决人们吃饭穿衣喝水问题的粮棉贴息贷款、人畜饮水贴息贷款等。据不完全统计,到1992年,全国累计发放支农贴息贷款60亿元左右,各级财政累计贴息额达10亿元左右(其中:中央财政累计贴息额有6亿多元)。实践证明,财政贴息贷款在筹集资金增加农业投入,促进农业生产发展,减轻农业贷款者负担等方面都起了积极作用。同时,由于它是一项新生事物,不可避免地存在这样或那样的问题,需要在改革中进一步完善。本文就贴息贷款的利弊及其对策谈些个人看法。
就贴息贷款的有利方面来说,主要有以下几个方面:1.能够吸引更多的资金用于发展农业。近些年来,由于国家财政困难,难以拿出...
为了筹集更多的资金支持农业生产发展,“七五”时期以来,各级财政部门借鉴国外做法,探索了一条“银行贷款,财政支付利息(以下简称贴息贷款),扶持农业生产发展”的新路子。几年来,无论是贴息贷款的规模,还是贴息贷款的项目都在不断发展扩大。目前中央财政参与贴息的贷款项目主要有:支持节水型农业的水利喷灌贴息贷款;发展林业生产,搞活林业企事业单位的林业项目贴息贷款和森工企业贴息贷款;为战胜灾害而设立的备荒种子储备贴息贷款;保护生态环境,造福人民的治沙贴息贷款,以及解决人们吃饭穿衣喝水问题的粮棉贴息贷款、人畜饮水贴息贷款等。据不完全统计,到1992年,全国累计发放支农贴息贷款60亿元左右,各级财政累计贴息额达10亿元左右(其中:中央财政累计贴息额有6亿多元)。实践证明,财政贴息贷款在筹集资金增加农业投入,促进农业生产发展,减轻农业贷款者负担等方面都起了积极作用。同时,由于它是一项新生事物,不可避免地存在这样或那样的问题,需要在改革中进一步完善。本文就贴息贷款的利弊及其对策谈些个人看法。
就贴息贷款的有利方面来说,主要有以下几个方面:1.能够吸引更多的资金用于发展农业。近些年来,由于国家财政困难,难以拿出更多的资金增加对农业的投入,支农资金严重短缺,在一定程度上制约了农业生产的发展。采取“财政贴息,银行贷款”的办法,财政拿出较少的资金用于支付利息,不仅能够直接吸引金融部门信贷资金用于农业,同时也调动了国营、集体农业单位和农民的积极性,把更多的资金投向农业。以林业项目贴息贷款为例,从1986年到1992年,中央和地方两级财政累计贴息4.8亿元左右,而同期发放的银行贷款累计为28亿元左右,贴息额与贷款额之比为1∶5.8。水利喷灌贴息贷款七年累计贴息1亿元左右,同期发放的贷款累计为4.3亿元,而实际用于喷灌方面的投资达8.4亿元,其中吸引了地方自筹资金4.1亿元。由此可见,采取贴息贷款方式,不失为一项增加农业投入,满足发展农业资金需要的良策。2.能产生较好的经济效益和社会、生态效益。发放的如林业项目贴息贷款自1986年发放以来,到1992年共营造速生丰产林3200万亩,经济林820万亩,中幼林抚育1300万亩/次,扶持多种经营项目2000多个,不仅造林绿化,保护了生态环境,还创产值50多亿元,利税5亿多元,安置就业人员4.8万人。又如1985年开始发放的水利喷灌贴息贷款,到目前共发展粮食喷灌面积420多万亩,经济作物喷灌面积140多万亩,粮食作物每亩增产25%左右,节水50%,经济作物每亩增收30—45元,节水50%。同时,贴息贷款由于贷款者不支付利息,从而减轻了贫困地区使用银行贷款的压力,对于发展贫困地区农村经济,帮助群众脱贫致富,起到了较好的作用。3.能增强贷款使用者的责任感,有利于发挥资金使用效益。财政资金一般是无偿使用的,往往不被使用者所重视。改由银行贷款,财政贴息以后,贷款使用者虽然不归还财政代为支付的利息,但要归还银行贷款,因而比较注重资金使用效益,责任感也增强了。
从贴息贷款存在的问题来看,主要有以下几个方面:
1.管理办法不规范。目前已发放支农贴息贷款已有十几种,但还没有一个比较统一、规范的管理办法,给管理工作带来许多不便。主要表现是三个不统一:一是贴息期限不统一,有长有短。目前发放的十几种支农贴息贷款,各有各的归还期限,有的两三年有的六七年。财政贴息时间随着贷款归还期限走,在期限内每发放一次贷款,财政就贴一次息,结果财政贴息包袱越背越重。例如第一期水利喷灌贴息贷款,每年发放4000万元,5年累计发放2亿元,由于归还期是5年,这样第五年发放的4000万元,要到第十年才能还清,财政贴息也就贴到第十年。这就是一期贷款为什么累计发放贷款才2亿元,而财政贴息累计近1亿元怪现象的主要原因。二是贴息标准不统一,有高有低。这种多利率、多标准的贴息办法,不仅计算复杂,增加工作量,而且随意性大,缺乏合理性。三是贴息资金预决算编列方式不统一。由于贴息资金有的是拨给中央部门,有的是直接拨给地方,因而,往往同是中央财政资金,又都是用于利息支出,有的列入了地方预决算,有的则列在中央预决算,致使预决算编列方式不统一,不利于资金的监督管理。
2.贴息资金结算方式复杂,且不准确。根据规定,财政贴息资金应按实际贷款余额计算支付,但实际上很难做到。这是因为,每年的贷款计划经过层层上报,层层下达,待计划下达到贷款使用单位时已经很迟了。而财政部门又要求基层贷款使用单位凭当地银行出具的实际贷款额所需的收息凭证,及时向当地主管部门和财政部门提出贴息申请,按预算级次层层上报,并于当年10月底以前汇总上报到中央财政,否则,当年中央财政贴息资金就很难拨下去。这样一迟一早,而且层次那么多,手续又那么复杂,使得基层贷款单位在贷款计划刚下来,甚至还没有下来时,就要着手汇总利息数,所以只能按贷款计划数或估算数申请贴息资金,因而就很难做到按实际贷款余额支付利息了。
3.贴息贷款投向不尽合理。贴息贷款,其资金性质仍属信贷资金范畴。因此,只有投向那些生产周期短、经济效益好的项目,才能真正做到有借有还。从目前发放的十几种支农贴息贷款来看,有些项目不适于使用贴息贷款,特别是那些属于救灾性质的项目,如人畜饮水工程、治理沙漠项目等,这些项目主要是产生社会、生态效益,自身经济效益很少,还贷能力差。如果贷款到期不能归还,不仅失去信誉,超期的利息支出势必增加财政或贷款者的负担。
4.一些地方财政部门重视、参与管理不够。贴息贷款,由于财政只负担利息支出,资金数额小,占财政支农资金的比例不大,加上一些地方基层农财干部力量薄弱,往往忽视了这部分资金的使用、管理,使财政部门在组织、发放、使用贴息贷款管理工作中处于被动地位。
为了使财政支农贴息款管理工作走上健康发展的道路,针对目前存在的以上种种问题,笔者提出以下几点建议:
1.增强各级财政部门参与意识,发挥财政职能作用。支农贴息贷款中财政资金虽然只作为利息支出补贴给贷款者,数量很少,但却起着重要的导向作用。它不仅有利于吸引更多的资金增加农业投入,更重要的是吸引资金投向农业的哪个方面,重点支持一些财政应该支持,但又力所不及的项目,例如节水型农业,高产、优质、高效农业等。因此,各级财政部门首先要积极参与贴息贷款项目的可行性调查研究、论证工作,有选择、有重点地支持一些生产周期短、经济效益高、还贷能力强的农业生产项目;其次要在项目实施过程中积极配合银行、农业主管部门加强项目管理,提高资金使用效益,充分发挥财政职能作用。
2.尽快研究制定统一、规范的贴息贷款管理办法,使财政支农贴息贷款管理工作制度化、规范化、合理化。针对目前贴息贷款管理工作中存在的贴息期限、贴息标准、贴息资金预决算编列方式不统一以及贴息资金结算方式复杂、贴息金额计算不准确等问题,在制定统一、规范的管理办法时,应本着科学、合理、简化、可操作性强的原则,重点解决好以下几个问题:
一是贴息期限的统一性。把目前贴息贷款长短不一的贴息期限统一起来。统一的贴息期限可以采取以下三种方法。(1)定额贴息法。即不论什么贷款项目,贷款归还期有多长,财政每年负担的贴息额固定不变。这种方法简便易行,且不会因贷款期限的延长而增加财政负担,但不准确。(2)一年贴息法。即不管贷款归还期有多长,财政只贴第一年贷款的利息,以后年度的利息由贷款者负担。这种方法不仅计算手续简化,而且有利于贷款者注意资金使用效益,及早归还贷款。(3)一次性贴息法。与一年贴息法相似,不同的是它不是在贷款发放的第一年财政就贴给利息,而是在贷款期间,先由贷款者自行支付利息,待全部贷款到期归还后,财政根据实际贷款支付的利息,将贴息资金一次性拨给贷款者。这种方法不仅手续简化,而且计算准确,但要求贷款者有一定的支付能力。以上三种方法,各有利弊,它们适用于不同的贷款项目以及不同的贷款期限,各地可根据实际情况确定其财政贴息方法。
二是贴息标准的统一性。根据目前财政“分灶吃饭”的管理体制,建议将贴息标准统一改为中央财政、地方财政、贷款者各负担1/3。这样既避免了中央财政大包大揽、包袱越背越重的弊端,又有利于调动各方面参与管理的积极性,更好地发挥资金使用效益。
三是贴息资金预决算编列方式的统一性。目前中央财政每年安排的贴息资金,有的列中央级预决算,有的列地方预决算。特别是前者,列中央级预决算后,资金拨给农业主管部门,使得地方各级财政无法参与监督管理,而且配套资金也不易落实。因此,建议中央财政安排的贴息资金,通过各级财政部门落实到贷款项目上,统一编列地方财政预决算。这样,既可以使地方财政部门直接参与监督管理工作,保证贴息资金的合理使用,又有利于配套资金的落实。
3.贴息贷款项目宜少不宜多。自财政实施贷款贴息的支农措施以来,仅中央财政参与贴息的贷款项目已达十几种,地方各级财政也有自己的贴息贷款项目,目前贴息贷款项目还有不断扩大发展的趋势。诚然,银行贷款,财政贴息用于发展农业,是财政支农的一项改革措施,也是筹集资金发展农业的一种形式,但是由于受银行贷款规模的限制,每年用于农业的贷款指标就那么多,贴息贷款指标搞得过多,势必挤占正常的农业贷款指标,这样不仅达不到吸引资金的目的,反而使财政支农资金由于贴息而少了一块。况且有的地方即使银行有贷款规模,但由于没有资金也不能发放贷款。因此,在目前银行贷款规模有限、银根吃紧的情况下,建议贴息贷款项目宜少不宜多。
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