天津市为了加快社会主义市场经济的发展,决定1993年在全市推开“税利分流”改革。这是继重庆之后,全国首家全面扩大“税利分流”改革的省级区域。它既关系着天津市经济的发展前景,也影响今后全国性“税利分流”改革的发展方向。因此在实施伊始,应该从战略上把握好这样几个问题:
一、要处理好几个关系。1.正确处理“速度”与“效益”的关系。目前,推开“税利分流”中要促进企业经济效益的提高,力争保持经济和财政的同步增长。2.正确处理“创造改革条件”与财政承受能力的关系。据估计,若全面推开此项改革,财政通过减让所得税,免征“两金”等措施将减让6.2亿元利税,但天津市现在实行的是“分税制”财政体制,这些负担均需要地方政府靠增收节支去解决。因此,必须处理好“利用减税让利去深化改革”与“财政承受能力”这对矛盾,借助“税利分流”加速企业转换经营机制,提高效益,增加财政收入,平衡收支,降低改革成本,实现财政与企业双获益。3.正确处理“宏观控制”与“微观搞活”的关系,增强企业的内在活力。此次“税利分流”改革应以“微观搞活”为中心,财政部门要改变理财观念,转换职能,把社会管理职能与国有资产所有者职能分开,逐步摆脱企业微观事务的缠绕,强化宏观管理职能,放开手脚让企业到市场经济的海洋中去角逐。
二、要借鉴已有的经验。“税利分流”改革从1987年开始酝酿,到1992年底全国已有2400余户国营企业广泛试行,取得了许多值得借鉴的经验。其一,强化企业还贷机制。许多地区试行“税利分流”改革,其失败皆归咎于还贷机制不合理,诸如实行“新老借贷,区别对待”、“老贷款按比例分别在税前税后还”等,从而继续形成国家与企业谈判的格局,结果又陷入老体制的窠臼,让还贷机制弹性化葬送了改革。要试行“税利分流”就应该坚持一视同仁,坚决实行“税后还贷”,不留后患。其二,避免税前列支多样化。税前列支随意扩大始终是侵蚀税基的病根,按天津市现行政策规定,税前扣除项目达17项,诸如促进科技进步,支持出口创汇,补充流动资金等方面,有中央条条下达的,也有地方自定的,税前列支泛滥,严重地破坏了税法的严肃性。所以能否统一税前列支标准,将直接决定着财政分配秩序能否规范化,也决定着“税利分流”的成败。其三,切忌把规范性分配形式与非规范性分配形式相嫁接。“税利分流”是一种法制性强而规范的分配形式,切忌在此范围内掺杂其它分配形式,鱼龙混杂会大大削弱其内在功能。其四,防范急于求成。历史经验证明,任何事物都是在发展中逐步完善的,此次改革也不例外,要允许失误,更应该把握实质逐步完善,以积极客观的态度来培育“税利分流”这种国企分配机制。其五,不宜长期实行全额累进税率。为了照顾中小企业,体现“量能负担”原则,此次改革设计了全额累进税率,即以征税对象的全部数额为基础计征税款的累进税率,这样极易在各级征税对象数额的分界处造成负担相差悬殊,甚至导致利税呈反比增加,不利于鼓励企业提高效益。因此,只能做为暂缓政策,不能当作成型法规长期执行。
三、实施“税利分流”需要进行配套改革。一是税制配套,建立公平与效率兼顾的所得税体系。遵循“公平税负”鼓励竞争,“实现所得税法律化规范化,确保财政收入稳定增长”的原则,颁布统一的内资企业所得税法,停止承包所得税,用所得税规范国家与企业的分配关系,统一税前列支标准,统一财务开支范围,统一税后还贷形式。二是税后利润分配形式配套,建立“同股同利”的税后利润分配关系。探讨利用股份制的方式处理国家与国有企业税后利润分配关系,初步建立国家按投入资本金总额定比收取利润。实现国有资产的优质高效地保值、增值与经营。三是企业财务管理模式配套。参考国际惯例,建立适应我国国情的财会管理模式,改革过去传统的体现计划经济需要的固定基金分配体制、流动基金分配体制、利润分配体制和成本开支及补偿体制。建立各类企业通用、资金统筹运用、成本自控性强、税后利润自主分配、依法纳税的企业财务新模式。四是企业投资运行机制的配套改革。全面实行“税后还贷”,坚持“拨款与贷款”分流,组建财政性投融资银行,制定企业“挖革改”产业性拨款政策,在企业内实行基建投资税后还贷承包责任制,增强企业基建投资运行机制的自我约束功能。五是财政管理体制的配套改革。正确划分企业所得税的财政归属关系,加强对所得税优惠政策的宏观控制。鉴于现行企业所得税是按行政隶属关系分别归属同级财政的现状,从宏观上就要严格控制企业所得税的“减免”、税前扣除范围和标准,编制所得税税式支出预算,以利严肃税法,防止相互攀比优惠,促进企业公平竞争,培育市场机制。