一、近几年支农周转金营运实证分析
监利县1987年建立财政支农周转金以来,共积累起支农周转金基金1432万元,成为该县农业投入资金的一条重要来源渠道。近几年来,他们从实际出发,在实践中不断总结,探索支农周转金的管理办法,有效地发挥了支农周转金的作用,扶持了国营农口企事业单位,加快了企业扭亏增盈步伐,支持了乡镇企业和农村多种经营的发展。但勿庸置疑,在怎样管好用活财政支农周转金上也存在一些问题,突出反映在周转慢,回收难,投入产出率不高。到1991年底,全县财政支农周转金累计投放余额(帐面数)为1432万元,到期应回收1338万元,实际回收420万元,回收率为31.4%。其原因主要有:
(一)投资决策管理权限弱化。集中反映在缺乏健全的决策机构和制度,投资行为、投资后果不受任何经济约束,缺乏投资计划与投资主体经济利益相配套的经济责任制,不能因时因地合理投放资金。据调查,近年来,该县每年正常运转的支农周转金仅占30%,而70%的周转金长期处于呆滞或半呆滞状态。
(二)资金投入方向、结构、布局的目标偏差。这主要表现在投资结构上的畸重现象,没有按照社会化大生产的客观需要进行生产力的合理布局,实行分工分业的发展,没有最佳利用本地区的自然资源与经济资源,产生了许多不必要的投资需求,使资金的投放带有较大的主观随意性。该县支农周转金在投资方向上,用于粮食作物的过多,而投向经济作物的相对较少;投向工程措施的过多,而投向生物措施的相对较少。
(三)投资政策目标模糊。支农周转金投入活动随少数领导人的意志转移,而不是根据农业发展的中、长、短期目标有计划地进行,使本来就有限的资金有的分散使用,有的重复投于长线产品,不利于发挥规模效益和整体效益。1991年,全县属于这种类型投放的资金达130万元,占投资总额的31%。
(四)投资管理办法不合理。一方面,财政在对企业的资金使用上缺乏有效的监督,不能正确引导企业用好资金。另一方面,由于周转金是松散管理,多头支配,往往使资金不能做到专款专用,挪用、截留等现象时有发生。据调查,在1986年至1991年投放支农周转金的556家企业中,有各种经济问题的企业达167个,占30%,共清出有各种问题的资金486.4万元,占投资总额的34%。
二、加强支农周转金管理的基本思路
财政支农周转金的分配受很多因素的影响,是一个十分复杂的系统工程,在财政支农资金十分有限的情况下,如何发挥资金的效益,我们认为可以采取以下对策:
(一)优化投资环境,建立健全地方财力投资中观控制体系。支农周转金的低效益营运,在很大程度上是因为各级地方政府未能主动建立和形成与国家改革思路相适应的投资体系所致,不少地方的投资行为实际上处于一种无政府的状态。因此,必须优化投资环境,尽快建立与国家改革思路相适应的地方财力投资中观控制体系。
1.制定系统的合理的农业投资政策目标。农业投资目标的制定,必须注意从发展战略的高度出发,按照党和国家一定时期的投资政策,制定投资目标。要注意与近、中、长期目标相结合,注意农业投资社会效益、经济效益、生态效益的统一。
2.加强投资的宏观控制,建立有计划的投资体系和决策程序。凡是本地区内的大中型建设项目和开发项目,地方政府和财政部门应按照本地区经济发展战略,对照国家产业政策和本地区投资总规模的控制额度进行综合权衡。地方财政和计委部门必须发挥监督调控作用,任何项目在没有财政、审计参与论证、计委批准立项之前,一律不准上马。违反规定强行上马者,要坚决追究当事人的责任。
3.建立健全地方投资制度。为了维护地方正常投资秩序,除了国家颁布的投资法规外,各地方政府亦应制定能够使本地区经济建设保持适度规模和正常发展速度的投资规划,以及与此相关联的政策制度。这些制度要明确规定各个投资主体的决策权限和相互之间的经济关系,以及企业建设中的基本规范和准则,以此约束和指导地方多元投资主体的行为,为充分提高投资效益提供制度保障。
(二)适时调整投资方向,优化投资结构。近几年来,由于资金使用分散,不但使一些重点建设项目的资金得不到保证,造成需求膨胀,加剧资金短缺,而且影响投资效益,对优化经济结构不利。为此,支农周转金的投入,必须在投资方向的选择和投资方式的确定上,按照产业结构的优劣来取舍,使支农周转金的使用同农业内部结构的调整结合起来。要根据本地特点,有选择有重点地扶持生产项目,通过这些项目的发展,达到充分利用本地农业资源,为农村经济发展和开辟地方财源作贡献的目的。
(三)完善审批、监督、考核机制。一是建立严格的项目评估制度,并相应建立项目决策的专门机构,负责对投资项目作可行性研究。企业投资目标模式的选择,必须以能充分利用本地资源或者能得到外部资源的均衡供给,从而生产耗费省、创汇多、销路好的产品作为依据。二是建立严格的申请审批体系。项目报告者要对项目的技术经济指标负责,决策者要对决策失误负责,要加强投资责任制,改变目前投资决策主要取决于非经济因素的弊端,使权利和责任相统一。三是要完善项目验收评价和资料积累体系,实行效果考核系统化。
(四)引进承包经营机制,落实经济责任制。为了充分发挥资金的营运效益,可以由财政局对农财股和企业主管部门承包,确立三者之间的经济责任关系,签订经济目标责任协议书,确定农财股对支农周转金管理使用的职责和权力;对资金使用、还款方式和回收期限以及应创产值、新增税利等指标要求,均作出明确具体的规定,并实行支农周转金管理使用同项目经济效益挂钩的办法,使财政资金管理使用中的责、权、利得以有机地结合。
(五)强化经营管理意识,发挥财政部门的促导监督作用。要改变过去重投入轻管理的思想倾向,把财政支农周转金的发放、回收作为目标管理和岗位责任制的重要内容,完善管理办法,采取必要措施,努力提高资金回收率。首先,各级财政部门,尤其是主管人员和经办人员要增强责任感,坚持原则,不徇私情,严格按制度、按合同办事,积极主动做好回收工作。其次,要优化管理机制,一是建立合同制度,在投放资金时与受援单位签订“五定合同”,即定扶持项目、定资金用途、定投产时间、定经济效益、定还款时间;二是加强财务管理,建立专项存款、专项帐簿和专人管理制度,统一专用回收收据,做到借款有合同,放收有登记,核算有帐簿,追踪检查有图表,实行会计核算规范化;三是完善跟踪问效、监督检查体系,实行资金管理制度化。