全国人大七届四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》（以下简称《纲要》），是一个具有中国特色的宏伟计划。“八五”时期是我国现代化建设的关键时期，做好农财工作，进而更好地支持农业和农村经济的发展，对于保证这一时期整个国民经济的健康发展和社会稳定有着极其重要的意义。我们要按照《纲要》确定的指导方针和发展目标，联系实际，总结经验，振奋精神，埋头苦干，为实现纲要提出的各项目标做出新的贡献。

一、财政支农的方针与任务

“八五”时期和今后年，我国农业将有一个新的发展。按照《纲要》规定，粮食生产要先后登上4.5亿吨和5亿吨两个台阶，农林牧渔要全面发展，整个农村经济要有一个新变化。这个奋斗目标是令人欢欣鼓舞的，然而实现这个发展目标又是相当艰巨的。人口多、耕地少、需求大，这是农业发展面临的严重问题。还有农业基础脆弱，后劲不足，抗御自然灾害的能力差以及购销价格不合理，流通不畅，粮食主产区和农民群众的生产积极性不高的问题。这些问题不解决，《纲要》规定的农业发展目标就难以实现。解决上述问题，需要各行各业、各个方面一齐努力。财政部门的任务，就是要千方百计地调动粮食主产区和农民群众的积极性，想方设法保证农业资金投入的稳定增加，并且加强对农业资金的管理，使其充分发挥支持农业生产的作用。

改革开放以来，特别是“七五”期间的经验告诉我们，保证农业资金投入稳定增加，一要多渠道、多层次、全方位。二要建立起有效的支农资金管理与积累投入机制。

改革开放以来，特别是“七五”期间的经验还告诉我们，加强支农资金管理也必须从建立机制入手。资金管理的本质是对资金分配使用全过程的控制，如果我们的管理工作只停留在一般地制定制度的水平上，如果没有确定的工作程序，如果对资金分配、使用过程中所涉及各方面的权力和责任没有明确的划分，没有一套行之有效的制约和激励制度，使各方面自觉主动地去关心、去参与，一句话，没有科学的管理效益机制，那么，加强支农资金管理，提高资金使用效益就是一句空话。

依据这些经验和农业面临的形势，“八五”时期财政支农和农业财务工作的方针应当是：按照建设有中国特色的社会主义的总要求，充分发挥财政部门的综合职能作用，重点调动农民和县级财政的积极性，建立和完善积累投入、管理效益两个机制，为实现《纲要》规定的农业发展目标而奋斗。据此。“八五”时期农财工作的主要任务，就是要建立和完善两个机制，进一步调动两个积极性。

第一，建立和完善农业积累投入机制。农业积累投入机制是多渠道、多层次、全方位筹集资金和增强农业自我发展活力两条有效经验的具体化、概念化、法制化。这个机制，“七五”时期已初步形成，“八五”期间要进一步完善、充实、提高。这包括：继续采用专项资金配套投入或以财政贴息的方式引导多层次投入；运用财政信用方式，使部分财政支农资金有偿周转使用，回收的资金继续投入农业；完善农垦企业财务包干办法，增强企业发展的活力；在农业事业单位财务包干的基础上，支持和鼓励事业单位开展有偿服务和多种经营，增加的收入留给事业单位，用于发展事业，增强服务功能；通过资金和工作上的扶持，壮大集体经济，增加农业投入。

第二，建立和完善管理效益机制。这个机制的本质特征：一是各方面包括各级财政部门、主管部门和企事业单位主动地、自觉地担负起资金管理和财务管理的责任，努力提高经济效益；二是有一套科学的、规范的资金管理办法和监督检查手段；三是对农口企事业单位财务、特别是预算外资金流向有一个有效约束和激励的制度。

第三，调动县级财政发展粮食生产的积极性。粮食生产维系国计民生，各级财政都应责无旁贷地支持粮食生产的发展。“八五”期间，要结合价格、税收和财政体制的改革，继续采取投资倾斜和优惠政策，重点把县级财政发展粮食生产的积极性充分调动起来。

第四，调动农民增加农业投入的积极性。农民是农业投入的主体。现阶段，由于粮食等农产品生产比较利益低，影响了农民增加农业投入的积极性。“八五”期间，在国家财政状况不可能根本改观和难以大量增加农业投入的情况下，除了稳定农村政策以外，还要充分发挥国家财政资金的导向作用和采取投资鼓励等政策，调动农民增加农业投入的积极性。

二、增加农业资金投入的政策措施

建立和完善积累投入机制，要有相应的政策措施来保证。“七五”时期党中央和国务院制定的许多政策，对农业积累投入机制的形成起了关键的作用。“八五”期间，这些政策措施将继续执行，并进行必要的调整。同时，还要根据发展的要求和财力的可能，采取一些新的措施，以支持农业的发展。

第一、国家财政要尽可能多地增加对农业的投入。当前，中央和地方各级财政都很困难，在保证各项事业发展和支持改革过程中，回旋余地有限。尽管如此，我们仍要千方百计挤出资金，尽可能多地增加对农业的资金投入。“八五”期间，全国财政支农资金要与财政总支出同步增长，年度之间可能有高有低，但争取五年统算略高于财政总支出的增长。要重视对农业的预算安排，防止资金投入忽上忽下，大起大落。“七五”时期地方财政增加对农业投入的相当部分是从机动财力中安排的，“八五”时期要继续安排。

第二、调整资金投入结构。“八五”时期，预算内的支农资金要进一步提高直接用于农村生产性支出的比重，尽量压缩非生产性支出。要继续向粮棉油生产倾斜，突出支持农田水利建设。农业综合开发是关系到增强农业发展后劲、提高农业综合生产能力的重大措施，要继续积极支持。依靠科学进步，提高经济效益，是国家既定的发展国民经济的方针，我们也必须从这个高度来认识农业科研及技术推广工作对于发展农业生产的重要意义。要把支持农业科技推广作为资金使用的重点。要大力支持重点产粮县的财源建设。不少重点产粮县，粮食生产多，向国家贡献大，而财政比较困难，成为“产粮大县，工业小县，财政穷县”。“八五”期间，中央和省级财政要分期分批地选择若干重点产粮县，予以重点的和连续性的支持，一方面，调动其发展粮食生产的积极性，另一方面，帮助他们逐步摆脱财政困难，以增强其发展农业的后劲。同时，还要支持事业单位进一步开展有偿服务和多种经营，增强自我投入的能力，减轻财政的压力。

第三、改进专项资金分配使用制度。财政支农专项资金，是在现行财政体制和社会财力分配格局下增加农业投入的有效办法，必须继续坚持执行。“八五”期间，凡是经中央、国务院批准设立的支农专项资金，预算指标总量不变。省级人民政府批准增设的专项支农资金，也应照此原则办理。同时，对专项资金分配使用上存在的问题，要切实加以改进。特别是要改进专项资金配套办法，配套项目要控制，过多过滥的要进行整顿。配套资金的比例要适当，要考虑地方财政、集体和农民的承受能力，省级财政对下的配套比例不宜一刀切。

第四、疏通农业发展基金筹集渠道，进一步理顺关系。国务院决定建立的农业发展基金，是国家增加农业投入的一个大政策，各地必须坚决贯彻落实。对执行过程中出现的情况和问题，要迅速研究解决，真正做到有渠有水，有水畅流。农发基金筹集、使用、管理，需要各个部门、各个方面理顺关系，密切配合，统一管理办法。

第五、进一步完善和发展财政信用。运用财政信用的方式即支农周转金支持农业，是财政资金使用管理方式的重大改革。“八五”时期，应重点抓完善、抓提高。（1）周转金的使用要更多地体现政府行为。财政支农周转金是国家财政资金的重要组成部分，其使用要更多地体现政府的政策意图。防止一切片面追求盈利和片面讲求经济效益的倾向。（2）财政支农资金有偿使用的范围要有所控制，无偿变有偿，既要积极又要稳妥。（3）财政支农周转金和管理办法要加以改进，使之更好地发挥财政信用的作用。

第六、运用多种形式引导农民投入。“八五”期间，国家财政要在资金安排和工作部署上，始终把鼓励引导农民增加对农业的投入（包括劳动投入）作为一项重要内容。要继续采取国家拿小头、农民拿大头的配套投入办法，通过国家投资的项目引导，促使农民将更多的资金和劳力投向农业综合开发，投向改造中低产田、兴建和维修农田水利设施。要继续支持农村集体经济和乡镇企业的发展，发挥农村集体经济的组织功能，以组织农民进行投入，促进乡镇企业以工补农，以工建农。

第七、运用财政职能，增辟新的资金来源。“八五”时期，要结合农产品价格体制、购销体制和农业税收制度的改革，寻求增加农业投入的新途径。《纲要》明确指出，“八五”期间要积极稳妥地推进价格改革，适当提高粮食定购价格，逐步解决粮食购销价格倒挂问题。通过改革，一方面提高广大农民种粮积极性，另一方面卸掉一部分价格补贴的包袱。

三、加强管理的政策措施

加强财政支农资金和农业财务管理，是“八五”时期农财工作的重点。今后五年，我们一定要紧紧围绕着建立管理效益机制这个中心任务，在加强管理方面多下功夫。

第一、要建立起一套比较科学完善的管理制度，逐步使支农资金管理规范化。现有的资金管理制度，主要是规定资金的使用范围，没有把资金分配管理程序和资金使用管理过程中各方面的责任做为主要内容，普遍存在注重事后检查，不太重视事前评估论证的倾向。“七五”期间，各地在项目目标管理方面的实践证明，实行支农资金项目目标管理是解决上述问题的一种有效办法。今后几年，我们要在总结各地经验的基础上，把项目目标管理制度建立起来，通过项目目标管理，确定资金分配和项目选择的基本程序，明确资金使用过程中各方面的责任，加强资金使用的前期论证评估工作，提高资金分配的合理性，并使资金管理逐步走上规范化。

第二、加强监督检查，严格执行各项制度。没有规矩，不能成方圆，没有严明的纪律观念，不严格地执行各项制度，就不能保证支农资金的合理分配和正确使用，资金的使用效益也就无从保证。“八五”时期，我们一定要强调制度的严肃性，加强监督检查。对支农资金使用情况和农口事业、企业财务进行监督检查，是我们农财工作的一项基本职责，今后我们要做到经常化，并且要加强对查出问题的处理，促进各项财政财务制度的贯彻执行。

第三、发挥财政职能作用，逐步对支农资金实行统管。多头下达、多头管理是财政支农资金管理工作中的顽症之一。改变这种状况，需要对财政支农资金实行统管，即按照计划统筹安排。“七五”时期，一些地区在县一级试行支农资金统管，即在县一级成立非常设的支农资金领导小组，对各渠道下达的财政支农资金，根据全县农业规划，按照同种用途的资金合并使用的原则统筹安排。实践证明，财政部门统一管理资金，效果很好。“八五”时期，我们要在总结经验的基础上，通过试点，逐步推广。

第四、加强农口企业、事业单位财务管理。针对农口企事业单位财务管理不严及收入分配过分向个人和非主业倾斜问题。“八五”期间，我们要切实建立健全农口企事业单位收入分配制度，保证企业包干结余资金有相当比例用于补充自有流动资金和用于建立风险基金，保证在事业单位收入分配方面，处理好国家、事业单位和职工三者利益关系，处理好发展主业和多种经营的关系。通过加强管理，促进农口企业进一步扭亏增盈，农业事业单位进一步发展。

第五、管好用好世行农业贷款。这几年，我国引进的世行农业贷款规模已经不小，加强对这笔资金的管理，无论是提高资金使用效益，支持农业建设，还是对将来偿还，都有重要意义。今年，财政部已经明确，将一部分世行农业贷款交由部农业财务司管理。我们农财部门是国家农业资金管理的职能部门，而且由于世行贷款是国家财政担保的贷款，借款周期长，使用项目较大，直接受益人并不十分明确，还款的风险主要由财政承担，因此，我们一定要负起责任，同有关方面积极配合，加强对世行农业贷款的管理，更好地发挥这笔资金支持我国农业生产的作用。

四、“八五”时期支持农村改革和深化农业财务改革的主要内容

“七五”时期，针对农村经济发展和财政支农工作中存在的问题，按照中央、国务院的有关指示精神，我们积极推进和完善了农业财务改革。一是设立了支农专项支出，并且在专项支出安排上采取了配套制度；二是开辟了资金渠道，建立了农业发展基金；三是继续对国营农业企业实行财务包干，并对包干办法进行了改进；四是进一步完善了财政信用。这些对“七五”时期增加农业投入，加强资金管理和财务管理起到了很好的作用。为完成“八五”农财工作的基本任务，建立起资金投入和管理效益机制，今后五年，我们要在继续完善上述改革的基础上，着重从以下方面进行改革探索。

第一、支持农村社会化服务体系建设。建立健全社会化服务体系，是党中央、国务院提出的“八五”时期深化农村改革的重点。它的意义不仅在于完善农村“双层经营”体制，而且还在于将以户为单位小规模生产同大市场联系起来，进而逐步构建有计划的农村商品经济运行机制。因此，“八五”时期，我们要从支持改革、支持发展的高度上来认识问题，把支持社会化服务体系建设作为我们财政支农工作的重要内容。

第二、在深入调查研究的基础上，对各级政府支农的事权、财权进行合理划分。建立有效的农业积累投入机制，要求各投入主体，包括中央财政和地方财政有明确的职责范围，从而使其能够根据国民经济和农村经济、农业生产发展的需要，自觉适时地增加对农业的投入。目前的问题是，各级政府在发展农业的事权、财权上没有明确的划分，导致对支农资金投入所应承担的责任不够明确。“八五”时期，我们要结合“分税制”财政改革试点，对中央、地方各级政府发展农业的事权、财权划分问题开展积极的调查研究，在此基础上，提出改革意见。

第三、支持建立农业保险制度。农业在很大程度上受自然因素制约，极易遭受自然灾害。一般情况下，我国每年遭受水旱灾害的面积都在四、五亿亩左右，成灾面积则在二亿亩上下。如何减轻和弥补灾害损失，一方面要加强基础设施建设，另一方面，要建立起合理的灾害补偿制度。农业保险是一种有效的办法，“七五”时期，部分农垦企业已经试办了农业保险，淮河蓄洪区也进行了防洪保险试点，它不仅有利于灾后生产恢复，而且可以减轻财政和受灾群众的经济压力，应该把它开展起来，坚持下去。“八五”时期，我们要配合保险公司总结经验，扩大试点，支持和推动农业灾害保险进一步发展。