摘要:
我国从1981年开始恢复发行国内公债,到1990年十年间共发行各种国债累计1000多亿元。这对于平衡财政预算、加强重点建设、调整产业结构,都起到了重要作用。但是,由于种种原因,在国债工作中仍然存在许多问题,其中最主要的一点就是没有明确的内债发展战略,这表现在以下几个方面:
一、内债工作中存在着较为明显的短期行为。综观十年内债,在借用还以及流通方面都缺乏总体把握。如1981年是在财政前两年出现巨额赤字的情况下被迫举债的,以后在“六五”和“七五”期间,发行规模不断扩大,发行条件逐渐优越(利率提高,期限缩短),致使“八五”期间财政面临着巨大的还债压力。近两年,为缓解偿债困难,减轻财政压力,不得已采取了推迟偿还单位到期债务的做法,财政的还债压力虽然轻了,却因此降低了国债的债信;在指导思想上,仍然存在着把举借内债当成权宜之计的倾向,并没有树立举债是长远大计的观念,客观上存在着认识上的短期行为。
二、国债资金用途界限不清,透明度不高。国债工作开展已经十年了,仍未建立起正常的使用机制,到目前为止,还没有任何一项政策措施能够在制度上保证提高国债资金使用的透明度,做到国债专款专用和有偿使用。
三、没...
我国从1981年开始恢复发行国内公债,到1990年十年间共发行各种国债累计1000多亿元。这对于平衡财政预算、加强重点建设、调整产业结构,都起到了重要作用。但是,由于种种原因,在国债工作中仍然存在许多问题,其中最主要的一点就是没有明确的内债发展战略,这表现在以下几个方面:
一、内债工作中存在着较为明显的短期行为。综观十年内债,在借用还以及流通方面都缺乏总体把握。如1981年是在财政前两年出现巨额赤字的情况下被迫举债的,以后在“六五”和“七五”期间,发行规模不断扩大,发行条件逐渐优越(利率提高,期限缩短),致使“八五”期间财政面临着巨大的还债压力。近两年,为缓解偿债困难,减轻财政压力,不得已采取了推迟偿还单位到期债务的做法,财政的还债压力虽然轻了,却因此降低了国债的债信;在指导思想上,仍然存在着把举借内债当成权宜之计的倾向,并没有树立举债是长远大计的观念,客观上存在着认识上的短期行为。
二、国债资金用途界限不清,透明度不高。国债工作开展已经十年了,仍未建立起正常的使用机制,到目前为止,还没有任何一项政策措施能够在制度上保证提高国债资金使用的透明度,做到国债专款专用和有偿使用。
三、没有明确财政有偿收入与无偿收入质上的界限。表现在国债工作中就是只顾借,而对用和还缺乏足够的重视;表现在国家预算的编制上,就是仍然实行单式预算的体制,把财政的有偿收入与无偿收入统列于一个预算之中,混合使用。没有突出作为有偿收入的债务资金使用的特性,不利于国家加强对债务资金使用的管理,也不利于分析债务资金的使用效益。
改变以往国债工作基本上无战略的现状,建立适合我国国情的内债发展战略,是内债发展的长期性和方向性的根本问题。
一、建立我国内债发展战略的原则。(一)内债的发展战略应服从于经济与财政的发展战略,经济与财政的发展目标同时决定了内债发展的战略目标。在相当长时期内,财政都不可能完全满足经济发展对于资金的需要,通过借债搞建设是必然的政策选择。在财政与经济的发展过程中,亦可能存在这种情况:财政自身是平衡的,并能够满足当前建设的资金需要,此时要满足超前发展某些行业的资金需要,仍必须靠举债方式动员国内资金予以支持。可见,财政平衡或不平衡的时候都可以举债,举债发展经济是长远大计。(二)国债发展战略必须是借用还与流通相统一的战略。具体包括借债战略,用债战略,还债战略以及流通战略。各种具体战略之间相辅相成,缺一不可。它们共同决定了今后国债总体发展战略的方向。从当前情况看,由于国债工作中的一些问题已经得到初步解决,如解决发行方式落后有了承购包销的试点;解决国债流通市场不健全将在今年开放地市级以上城市国债流通市场。所以建立国债有偿使用和兑付的机制是今后国债发展战略的重点。(三)国债作为财政收入的组成部分,其发展战略的设计必须与今后财政体制的改革配套衔接;同时,国债作为调控经济的重要杠杆,其发展战略的设计也必须有利于发挥国债的间接调控作用。
二、国债有偿使用的制度保证。当前我国举债面临的突出问题是没有建立国债正常的使用机制。从十年举债收入的大致投向来看,除1987年发行的重点建设债券全部用于能源、交通运输、邮电等国家重点行业建设以外,其他年份发行的各种国债券都用于弥补财政赤字,搞不清楚债务资金到底用在哪里。主要原因是没有相应的确保债务资金有偿使用的制度。从长远来看,国债的有偿使用和专款专用,需要与国家预算编制方法的改革配套进行,要求国家预算实行复式预算,这是国债有偿使用的制度保证。根据我国实际情况,我们认为,复式预算应由三部分组成:经常性预算、建设性预算以及债务预算。其中,前两个预算构成我国复式预算的主体,债务预算以补充预算的形式存在。在复式预算中单列债务预算,有如下好处:严格区分财政有偿收入与无偿收入的界限;便于国家在宏观上加强对债务规模、债务结构以及债务资金投向的管理,发挥国债的间接调控作用。
我国债务预算收入包括国家内外债收入,除了外债,国家应规定只发行赤字债券和建设债券;支出包括,建设债券用于国家计委确定的项目,赤字债券用于弥补财政赤字,另外支出中要有一部分用于偿债基金。需要明确,不是所有的建设项目都能用债务资金来搞,比如一些经济效益低或根本无经济效益但又必须搞的具有社会效益的项目,其资金来源应从财政无偿收入安排的投资渠道予以解决。债务资金一定要用在有收益的国民经济要害部门和重点行业上去,如能源、交通、原材料以及老企业的技术改造。因为这牵涉到转贷出去的债务资金能否收回本息用于建立偿债基金的根本问题,显然,将债务资金用于无收益的建设项目上去是不合理的。
三、偿债基金的建立。目前,各方面要求建立偿债基金的呼声很高。的确,建立偿债基金是必要的,它是今后国债发展战略的不可缺少的组成部分,是缓解偿债高峰,确保兑付,捍卫国债债信的好办法。进一步讲,它还具有调节债券市场债券量及平抑交易价格波动的作用,是国家能够掌握的调控债券市场的重要手段。但是,在“八五”期间,建立偿债基金是很困难的,主要有以下几个制约因素。(一)国债的有偿使用是建立偿债基金的前提。这个条件不具备,建立偿债基金就成了无源之水,无本之木。(二)“八五”期间,财政赤字仍是财政平衡中的一个主要矛盾,不可能指望从财政收入中专门切一块作为建立基金的财源。果真要建立基金的话,首先要压缩一块财政支出。压缩支出一直是财政部门近年来的工作,但它与各部门强烈的资金需求相矛盾,致使压缩支出的客观效果并不理想。在这种形势下,建立偿债基金是不现实的。(三)“八五”期间,地方财政包干,企业承包以及行业大包干体制不变,中央财政收入每年的增加额是有限的。用于偿债的基金必须归中央财政出,因为债务收入是列中央收入预算的。在这期间,落实提高中央财政收入占全国财政收入比重的种种措施都有一定难度,在有限的中央财政收入存量和增量之中,再挖一块建立偿债基金恐难做到。
从今后的国债发展战略来看,不建立偿债基金也是不行的。目前首先要在制度上保证国债资金的有偿使用,为建立偿债基金创造条件。需要说明一点:建立偿债基金以后,它也不一定能够满足全部到期债务的偿付,偿债基金不足时,仍然可以采取其他的还债方式,如借新债还旧债,几种还债方式搭配使用共同解决到期债务的偿付问题。